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中国与大湄公河次区域国家开展的
禁毒与替代种植合作
一梁一晨?
摘一要:禁毒与替代种植是中国与次区域国家重要的合作领域三本文阐述了中国与大湄公河次区域国家开展禁毒合作的背景与意义,介绍了中国与次区域国家开展的禁毒与替代种植合作的内容,并对其成效进行初步评估,在此基础上进一步分析了当前面临的问题与挑战,并提出一些对策思考三
关键词:中国一大湄公河次区域一禁毒合作
一一中国与大湄公河次区域国家开展禁毒与
一一替代种植合作的背景与意义
一一20世纪90年代中期以来,境外毒品对我国的走私呈现出 多头入境,全线渗透 的态势,其中金三角的毒品对我国的危害最大三这里所说的 金三角 是指与中亚的 金新月 二南美洲的 银三角 齐名的全球三大毒源地之一三它大致位于东南亚地区泰二缅二老三国交界之处三中国与大湄公河次区域国家开展的禁毒与替代种植合作主要集中在金三角地区三与此同时,金三角毒品也对次区域国家和次区域合作产生了巨大危害,在此背景下,中国与次区域国家的禁毒与替代种植合作应运而生,逐步开展并成为中国参与大湄公河次区域合作的重要领域三
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21?梁晨,云南大学国际关系研究院讲师三
(一) 金三角 毒源地的长期存在与现实危害是开展禁毒与替代种植合作的基本前提
云南境外缅甸二老挝二泰国北部交界的 金三角 地区是世界著名的毒品王国三在这片13万多平方公里的土地上,种植罂粟的历史长达100多年三20世纪90年代,仅缅北罂粟种植面积最多时就高达248万多亩,年产鸦片2000余吨,海洛因200多吨三 金三角 的毒品产量高,贩毒组织众多且多数拥有自己的武装,地下营销渠道十分发达三更重要的是,毒品问题与该地区复杂的民族问题二贫困问题紧密交织在一起,不仅对国际社会和周边国家人民的生命健康带来严重危害,而且使得国际社会在解决 金三角 毒品问题时面临错综复杂又十分棘手的局面三
(二)铲除境外毒源是解决我国毒品问题的治本之策
随着 金三角 毒品主产区的北移和毒品产量的剧增,加之沿边开放的扩大, 金三角 地区的毒品逐步向我国渗透三曾经以 无毒国家 享誉世界30多年的中国,毒品问题在20世纪80年代开始死灰复燃,国内吸毒人数迅速增长,到2002年底仅登记在册的吸毒人员已经超过100万人,其中74%是青少年,中国已经成为 金三角 毒品的主要消费国三据不完全统计,进入21世纪以来,全国每年消耗在毒品上的费用高达400多亿元三毒品吞噬了大量的社会资源,直接危害了人民的生命健康,破坏了正常的社会经济秩序,诱发了各种违法犯罪活动三
云南地处西南边陲,国境线长达4060公里,特殊的地理人文环境使其成了 金三角 毒品危害的重灾区三2004年底云南省的吸毒人数高达68172人,分布在109个县,占全省129个县(区)总数的84．5%,吸毒人数超过千人的就有14个县三
云南边境民族地区受毒品危害尤其严重三例如,位于中缅边境的德宏傣族自治州,2004年全州登记在册的吸毒人员占总人口的2．4%,吸毒人员中少数民族占了71．5%三由毒品问题而引发的艾滋病问题同样触目惊心三2003年9月,云南省118个县(区)均有艾滋病病毒感染者,累计报告13948例,占全国总数的30．93%三边疆民族地区的社会稳定二经济发展和对外开放事业都受到毒品问题221
的严重冲击三
我国的禁毒斗争实践表明,要解决国内的毒品问题,首先必须解决 金三角 这个境外最大的毒品来源问题,而积极推动云南境外的罂粟替代种植,主动参与大湄公河次区域禁毒国际合作,是彻底铲除境外毒源的治本之策三
(三)国际合作消除毒品危害是推进大湄公河次区域合作的重要保障
世界最大毒源地之一的 金三角 正处于大湄公河次区域的腹地,其毒品产销像一道黑色屏障,阻碍着次区域的合作开发三因此,中国积极开展与缅甸二老挝等次区域国家的禁毒合作,一个重要的动因就是为推进大湄公河次区域合作创造良好的环境和条件三
一是可以发展我国与次区域国家的睦邻互信伙伴关系,为次区域的合作开发奠定牢固的政治基础三和平稳定,睦邻友好,是次区域合作开发的基础三当今世界毒品问题对人类生存和发展构成了重大威胁,成为国际社会广泛关注的问题,也是次区域各国政治二经济和社会发展面临的一大难题,并在一定程度上影响到相关各国的关系三毒品生产以及由此而导致的局势动荡使毒源地日益贫困化二边缘化,成为该区域经济发展的死角,加大了合作开发的难度三中国积极开展与次区域国家的禁毒与替代种植合作,既有利于国际上了解我国在禁毒问题上的严正立场,也有利于与周边国家增信释疑二睦邻友好,积极推进次区域的合作开发三
二是有利于生产要素在次区域地区的流动,推进次区域的合作开发三技术二资金二人力和信息便捷二快速的流动,是深化次区域合作开发的重要条件和标志三为此,次区域的几大合作机制都把交通基础设施建设作为重要的合作领域三而我国参与大湄公河次区域合作的重要目标,就是要实现中国与次区域乃至整个东盟的互联互通三一方面,毒品经济具有流动性二隐蔽性的特点,如不及早采取有效的措施进行遏制,伴随着区域内交通二通信二旅游二商贸二金融二市场的沟通和发展,人流二物流二信息流的快速运动,将会出现更大范围二更大规模的毒品泛滥,给区域经济社会发展带来更大的负面影响三另一方面,如果 金三角 地区的毒品不能得到有效遏制和消除,各国为了打击毒品犯罪活动,必将设置重
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重关卡,这将严重阻碍次区域国家二地区之间人流二物流等的跨境流动,从而阻碍次区域的合作开发三①
(四)云南在帮助境外毒源地开展境外罂粟替代种植方面具有得天独厚的优势
一是云南与缅北二老北毒源地山水相连,气候二土壤二植被相似,基本上属于同一个地理生态区域,云南省已成功开发的许多高附加值的经济作物均适宜在缅北二老北罂粟产区种植,上述地区依托我国先进的农业科技二优良品种二基础设施二旅游边贸以及加工和市场,可以获得最佳的经济和社会效益;二是云南省与周边国家有16个民族跨境而居,他们民族同源,文化同宗,语言相通,相互通婚互市,自古以来有着密切的经济文化联系,这有利于我国企业对境外农户进行技术指导和开展农业技术管理人员的培训;三是云南自改革开放以来边境经济建设有了长足的发展,交通二通信二能源等基础设施逐步完善,至20世纪90年代已有20个国家级二省级口岸和近百条边民互市通道,为开展跨境替代种植提供了较好的环境条件;四是云南省农业科研机构和农垦部门有着开发农业资源的丰富经验和成熟的先进技术,对境外毒源地的替代开发有着较强的科技支撑能力;五是云南经过多年的实践,在发展境外替代种植二替代产业方面积累了丰富的经验,为这一工作的深入开展打下了基础三②
二 中国与大湄公河次区域国家开展的禁毒合作
(一)次区域禁毒合作机制的建立
金三角 作为世界主要毒源地之一,其毒品严重威胁着世界各国的安全,更直接危害周边国家的国家安全二政治稳定二经济发展二社会进步和人民健康三为此中国政府一贯主张在禁毒领域开展国际合作,尤其重视与湄公河次区域国家
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②
参见刘稚‘中国参与湄公河次区域禁毒国际合作研究“,中国书籍出版社,2004,第19~ 20页三
参见刘稚‘中国参与湄公河次区域禁毒国际合作研究“,第198页三
的禁毒合作三在中国政府的积极推动下,该区域各国在加大国内禁毒工作力度的同时,通过多种渠道积极拓展次区域禁毒合作,于2000年初步形成了在东亚次区域禁毒合作谅解备忘录和在 东盟+中国 框架下的禁毒合作机制,为各国有效解决本地区毒品问题奠定了基础三
‘中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告“(2005)中就次区域禁毒合作特别提出的 中国与GMS各国的禁毒合作设想 是:中国将推动在GMS建立中央层面的更加稳定的禁毒合作机制,特别是要进一步加强与缅甸二老挝中央政府的协商三中国将继续致力于加强与GMS有关国家和国际组织的磋商与合作,加大对毒品犯罪的打击力度,加强境内外毒情信息的交流,展开多种形式的联合行动;加强预防教育的深化与创新二戒毒治疗的科研与推广二毒检设备的研制与开发,并在此基础上加强交流与互助三同时中国政府将继续积极帮助GMS开展替代种植并努力建立GMS国家中央政府层面的替代发展协调机制,对内继续支持企业参与替代产业提供各项优惠政策三充分发挥云南省的地缘优势,中国政府继续支持和鼓励云南省开展与GMS有关国家的替代种植二禁毒等方面的合作三此外,中国政府高度重视在禁毒领域与国际组织和相关国家的合作,采取了一系列政策措施三2006年,中国政府出台专门政策,加大对境外替代种植工作的支持力度三一是安排专门的境外替代种植专项资金,对中国企业在缅甸二老挝北部从事替代种植二发展替代产业予以扶持三二是扩大了进口返销产品的品种范围二延长了进口配额的有效期三三是中国出口信用保险公司制定了对企业开展境外替代种植项目予以保险支持的办法三四是向缅甸政府提供援助在缅北果敢地区实施毒品替代种植项目三五是为便利替代种植人员到境外开展工作制订了灵活的措施三
多年来,在 大湄公河次区域禁毒合作机制 (MOU)及双边禁毒谅解备忘录和协议框架下,中国与GMS国家开展双边及多边禁毒合作,通过人员互访二年度禁毒合作双边会议二联合执法行动二提供禁毒人员培训(累计为越南二老挝二缅甸二柬埔寨提供24期740人的培训)和物资援助等多种形式,进一步密切了和GMS国家的禁毒合作关系,为改善GMS毒情二维护社会稳定二改善人民生活作出了积极贡献三
(二)中国与次区域各国禁毒合作框架的建立
20世纪90年代以来,中国与缅甸二老挝二越南二柬埔寨二泰国等国逐渐建
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立和加强了双边二多边和区域性的国际禁毒合作,签署了一系列的协定三1991年5月,中国二缅甸二泰国和联合国禁毒署三国四方禁毒高级官员会议在北京召开,初步确定了开展次区域多边禁毒国际合作的模式三1992年6月,中国二缅甸和联合国禁毒署在缅甸仰光签署‘中国二缅甸和联合国禁毒署三方禁毒合作项目“三1993年10月,中国二缅甸二泰国二老挝和联合国禁毒署签署‘禁毒谅解备忘录“,确定在次区域禁毒合作中保持高级别接触三1995年5月,第一次次区域禁毒合作部长级会议在北京召开,柬埔寨二中国二老挝二缅甸二泰国和联合国禁毒署通过了代表六国七方禁毒决心的‘北京宣言“,呼吁各国关注毒品问题,并在禁止毒品生产二打击毒品过境和预防毒品滥用方面加强合作,同时签署了‘次区域禁毒行动计划“和一系列禁毒合作项目,次区域禁毒合作框架至此最终形成三从1995年起,越南二中国二柬埔寨二老挝二缅甸二泰国及联合国禁毒署定期在这些国家轮流召开 东亚次区域禁毒合作谅解备忘录签署国高级官员会议 ,主要讨论二制定二检查联合禁毒规划中的问题二规划执行情况及互通禁毒情报三
1999~2001年,中国与东盟国家签署了包括禁毒合作内容的关于未来双边合作的‘联合声明“,中国与大湄公河次区域的泰国二缅甸二老挝二越南相继签署了‘禁毒合作谅解备忘录“,确立禁毒合作伙伴关系,把中国与次区域各国的双边禁毒合作提高到一个新水平三
2000年10月,中国国务委员罗干率团参加了由泰国政府和联合国禁毒署联合举办的 东盟+中国 国际禁毒会议,会议通过并发表了‘曼谷政治宣言“,签署了‘ 东盟+中国 禁毒行动计划“三该计划旨在加强双方的禁毒合作,并通过双方的合作,帮助东盟实现到2015年成为无毒地区的目标三根据该计划,中国和东盟将建立打击毒品的合作体系以及对合作进展进行评估的机制,并在加强社会禁毒意识二遏制毒品需求二加强禁毒执法工作和杜绝毒品生产四个领域展开具体合作三该计划的签署,确立了 东盟+中国 区域禁毒合作框架,标志着中国与东盟组织的禁毒合作正式启动三
2002年11月初,第六次中国与东盟10+1领导人会议发表了‘中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言“,宣言明确提出 现阶段合作重点为打击贩毒二偷运非法移民包括贩卖妇女儿童二海盗二恐怖主义二武器走私二洗钱二国际经济犯罪和网络犯罪等 ,将打击贩毒列在首位,表明了对国际禁毒合作的高度621
重视;并要求在深化其他多边和双边合作基础上,加强信息交流,加强人员交流与培训,促进能力建设;加强在非传统安全领域的务实合作,加强对非传统安全问题的共同研究三
云南作为中国参加次区域合作的省份,在次区域禁毒合作中有着重要的地位和作用三除大力推进境外罂粟替代种植外,2001年以来,云南与缅甸二老挝二越南等国建立了边境地区缉毒执法合作联络官制度,并开展了多种形式的毒品预防教育二缉毒执法二信息交流和戒毒治疗合作,有效地打击了跨国毒品犯罪活动三
三一中国参与大湄公河次区域禁毒与替代发展合作的成效
中国与大湄公河次区域国家的缅甸二老挝开展禁毒合作的一个重要方式是在缅北二老北地区从事替代发展合作三在20世纪90年代中期以来开展的云南境外替代种植工作的基础上,近年来,我国进一步开展 境外除源 战略,通过替代农产品返销进口和专项资金支持等方式,鼓励和支持国内企业到缅甸和老挝开展罂粟替代种植,发展替代产业,取得了显著成效三截至2010年,中国共有180多家企业在缅甸和老挝开展罂粟替代种植,累计种植面积21万公顷(缅甸12万公顷,老挝9万公顷),共涉及橡胶二甘蔗二水稻二玉米二水果等47个品种三替代种植项目为当地民众提供了就业岗位,带动大批烟农弃种罂粟,有效提高了当地人民的生活水平,替代种植企业还在缅北二老北部修路架桥二开通水渠,帮助改善了当地的基础设施建设三①
(一)禁毒效益突出
在政治二外交二禁毒人民战争和替代发展等多方面因素的共同作用下,云南境外的老挝政府和缅北各特区政府纷纷向世界郑重承诺并基本实现了罂粟禁种三
境外禁种成绩十分显著,为减少境外毒品对我国的危害发挥了重要作用三1．缅北罂粟种植面积有所减少,并且基本保持了稳定
20世纪90年代缅北罂粟种植达到了高峰,最多时为248万多亩三根据我国
①参见‘中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告“,新华社北京2011年12月16日电三
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禁毒部门的核查,缅北罂粟种植面积到2005年下降到49．15万亩,2006年为47．25万亩,2007年急剧下降到27．9万亩,为历史最低点三当年 金三角 罂粟种植面积仅占全球罂粟种植总面积的12．4%,远远低于阿富汗的81．9%,这有效地遏制了毒品泛滥的势头,减轻了 金三角 毒品对中国的直接威胁三2008年缅北罂粟种植略有反弹,达到了33．89万亩,但仍处历史低位,而且缅甸掸邦北部第一二第二特区和掸邦东部第四特区基本未发现罂粟种植三2009年缅北罂粟种植面积为36．45万亩,与历史最高峰相比,也实际减少了210多万亩三联合国毒品与犯罪问题办公室公布的缅北罂粟种植面积与我国的测算大体吻合(见图1)三可以看出,在原罂粟种植地区发展替代种植,对于减少罂粟种植二从源头上铲除毒品是卓有成效的三
图1一1993~2008年缅北罂粟种植面积的变化
2．有效减少了境外海洛因的产量,为国家节约了大量禁毒经费
据初步统计,2006年以来境外的300多万亩替代作物至少覆盖了100万亩的原罂粟种植地三联合国毒品与犯罪问题办公室认为1万亩罂粟可以产1．6吨海洛因,因此,最保守地估计,在100万亩的原罂粟种植地上实施替代种植,至少减少了100吨(按1万亩产1吨海洛因计算)的海洛因三目前国家每缉获1吨海洛因的综合开支是5000万元,这就是说,在境外减少100吨海洛因实际上是为国家节约了50亿元禁毒经费三
3．从缅甸二老挝进入云南的海洛因持续下降
随着境外罂粟替代种植面积的增加和罂粟种植面积的减少,缅北地区海洛因821
进入中国境内持续下降,流入消费市场的海洛因明显减少三境外毒源地传统毒品海洛因对我国的渗透呈逐年下降的趋势,全国海洛因缴获量从2004年的10．8吨降至2008年的4．33吨,云南省海洛因缴获量也从2004年的8．468吨降至2007年的3．2吨三2009年云南省共缴获海洛因3．28吨二鸦片1．11吨,仍然保持在历史低位(见图2)三
图2一2004~2009年云南缴获的鸦片二海洛因
(二)经济效益明显
中国参与大湄公河次区域禁毒合作的有效方式是开展替代发展,替代发展正在改变 金三角 地区传统罂粟种植地区的经济结构,为该区域未来的经济转型二可持续发展奠定了坚实的基础三
随着境外罂粟替代种植逐步转变为替代产业二替代发展,云南省替代产业从单纯的经济作物种植转向产品深加工和综合利用,在缅甸二老挝北部建立了一批加工厂三 金三角 地区传统的以种植罂粟为主的经济结构发生了积极转变,形成了以大米二玉米等农作物,天然橡胶二甘蔗等经济作物为主,橡胶加工二蔗糖业等加工业为辅的经济结构,在一定程度上推进了传统种植业二养殖业向规模化二集约化方向发展,为该地区实现全面罂粟禁种后经济的健康二持续发展打下了良好的基础三
(三)其他效益兼顾
1．社会效益明显
(1)在禁毒合作中,境外替代种植项目吸纳了大量当地烟农就业,并成为
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当地政府财政和烟农收入的重要来源三替代企业在缅甸二老挝北部种植农业经济作物,建各类加工厂,需要向当地政府交纳地租或者与政府分成;产品收获后又向当地政府交纳税收,这在很大程度上增加了当地政府的财政收入三替代种植在一定程度上帮助当地烟农解决了劳动就业和温饱问题三根据云南省禁毒办2007年3月1~10日的核查,思茅二临沧二德宏二保山和怒江的51家企业二67个项目共雇用当地员工51130人三根据初步的统计资料并运用经济学模型进行计算,2006年云南境外主要替代品种的农业产值总和为2．9亿元人民币,当地参与替代种植的烟农所获得的现金收入达0．6亿元人民币,其中老北地区近8万烟农通过参与替代种植,现金收入增加了3340万元三2007年云南省在境外新增替代种植面积65．3万亩,仅在粮食二橡胶二木薯二甘蔗二茶叶和香蕉六个主要的种植品种方面,使用境外劳动力916万人次以上,按照每人每天15元计算,仅向缅北二老北民众支付的工资就达1．374亿元以上三目前中国替代企业每年可为缅北二老北新增生产总值10亿元人民币三
(2)缅甸二老挝北部替代种植区的基础设施和教育二卫生条件均得到了明显改善三云南省替代种植企业在缅甸二老挝北部兴建学校数十所,开办技术培训班,改善了当地的教育条件,解决了当地儿童上学难的问题,降低了当地儿童的失学率,提高了当地人民的文化素质,为当地经济进一步发展所需的人才培养奠定了良好的基础三为改变他们承袭祖辈依赖罂粟种植生活的传统,多年来,云南省境外替代种植企业在当地投资兴建多个学校和办学点,聘请有丰富教学经验的教师授课,为当地孩子提供免费的教材二学习用品和食宿,开设小学各年级课程,提高了当地孩子的文化水平;同时为满足当前经济发展的需要,云南省替代种植企业还开设了各种技术培训班,聘请省内外专家传授种植和生产技术,为当地培养了大批技术人员三
(3)医疗卫生条件的改善三针对缅甸二老挝北部地区缺医少药,医疗卫生状况极度落后的实际,云南省境外替代种植企业投资兴建了一批医院和卫生室,从国内引入必备的医疗设备,购买各种治疗当地居民常见疾病的药物,聘请有医疗资格和经验的医师,缓解了当地百姓看病就医难的压力三对于参与替代种植项目而又无钱就诊的当地百姓采取先治病,等到百姓从替代发展中获得收入后再交纳医疗费用的政策,极大地方便了当地烟农,体现了高度的国际人道主义精神三为预防流行性疾病,这些医疗机构还派人员深入当地百姓居住区开展疾病防治知031
识宣讲,普及当地百姓的医疗常识,提高了当地百姓的医疗防治意识三(4)有效促进了缅甸二老挝北部传统罂粟种植地区经济结构的调整,为该区域的可持续发展奠定了较好的基础三替代种植的广泛开展正在改变缅北二老北传统罂粟种植者的生产与生活方式三蓬勃发展的种植业吸引了大量传统烟农从山上迁移至平缓地区开始新的生活,告别了刀耕火种的生产二生活方式三随着替代种植给当地居民带来不断增加的经济收入,烟农长期以来形成的对罂粟种植的依赖性逐渐减少三替代企业通过项目培训,向当地居民传授各种替代作物的种植技能,为当地培养了人才,使他们掌握了新的谋生技能,增强了经济意识和市场观念三通过开展禁毒宣传,让他们逐渐抛弃以种植毒品为生的思维三随着境外罂粟替代种植逐步向替代产业发展,缅甸二老挝北部以种植罂粟为主的传统经济结构已发生变化,形成了以大米二玉米等农作物和天然橡胶二甘蔗等经济作物为主,以橡胶加工二蔗糖业等加工业为辅的经济结构,在一定程度上推进了当地传统种植业二养殖业向规模化二集约化发展,为该地区实现全面罂粟禁种后经济的健康二持续发展打下了良好的基础三替代种植为缅北二老北地区烟农弃种罂粟后的生活来源开辟了新的渠道,使烟农收入得到明显增加,生活水平得到了不同程度的提高,当地居民可以更多地接触外面的世界,开阔了他们的视野三2．国际形象的树立
在缅北二老北地区实施罂粟替代种植二发展替代产业,符合双方的共同愿望,符合国际禁毒事业的发展要求,符合两国政府的共同利益,并得到了包括缅甸和老挝在内的国际社会的广泛认可,有助于树立我国负责任的大国形象,有利于提升我国在国际禁毒合作中的地位和影响,有利于中国与缅甸二老挝关系的巩固和发展三
3．生态效益逐渐显现
境外罂粟替代种植在国外产生了良好的生态效益三我国企业在缅北和老北开展替代种植的地区,基本位于热带北缘半湿润季风气候区,大多数属于陡峭的大坡面山地,原来的刀耕火种方式极容易造成水土的大量流失三而采用工程与生物技术相结合的方式开展替代种植,在这些地区科学规划地开垦二定植二植保二采收,不仅可以实现保土二保水二保肥以及替代作物的稳产二高产,而且能够建立起若干新的人工生态系统,在涵养水源二保持水土二调节气候二改善土壤环境等方面起到重要的调节作用三
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四一中国与大湄公河次区域开展禁毒与
一一替代发展合作面临的挑战
(一)缅北二老北罂粟复种问题
通过多年的艰苦努力,缅北二老北罂粟种植面积总体上明显减少,并且维持在一个相对比较低的区间三但是,2005年宣布实现罂粟禁种的老挝,事实上并没有完全根绝种植,而且2008年二2009年还出现了明显的复种势头,联合国毒品与犯罪问题办公室认为2009年老北罂粟种植面积为28500亩三
缅甸罂粟种植面积已从最高年份的248万多亩降至2007年的41．5万亩之后,2008年二2009年缅甸的罂粟种植面积又都在30万亩以上(参见表1)三
表1一2005~2009年缅甸和老挝的罂粟种植面积
单位:亩年
国别20052006200720082009份
老挝2700037500225002400028500
缅甸492000322500415500427500475500一一资料来源:联合国毒品与犯罪问题办公室,World Drug Report2009,第34页;联合国毒品与犯罪问题办公室,Opium Poppy Cultivation in Southeast Asia:Lao PDR,Myanma(December2009), 前言 三
根据国家禁毒办的数据,2010~2011年罂粟生长季,通过卫星遥感监测发现,云南境外缅北地区及老挝北部部分区域共种植罂粟约50万亩,其中缅北约47万亩,老北约3万亩三这表明云南境外禁种除源的任务依然艰巨,必须进一步加大替代种植的推进力度,巩固禁种成效三
缅北二老北的罂粟种植之所以难以彻底根绝,甚至出现复种势头,主要有以下几个方面的原因:
一是缅北二老北种植罂粟已有100多年的历史,罂粟种植已经固化为烟农的生产二生活方式,烟农不仅习惯于通过罂粟种植和鸦片生产获取所需要的生活物资,鸦片也是烟农平时最重要的药物之一三而改变烟农的生产二生活方式是一项长期的二艰巨的社会系统工程,很难在短时间内实现三
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二是由于国际毒品供求关系发生新变化,全球毒品价格持续性飙升,种植及加工的高额利润使罂粟复种有了内在动力三如老北地区的鸦片平均价格已由2007年的974美元/公斤上涨至2008年的1227美元/公斤,涨幅达26%;缅北的鸦片平均价格由2007年的261美元/公斤上涨至2008年的301美元/公斤,涨幅达15．3%三鸦片价格上涨以及贩毒分子提供资金,吸引了很多原已迁入坝区的烟民又返回山区种植罂粟,仅老北南塔省的勐新县2008年就有8个村近130户烟农回迁山区三
三是管理措施不到位三如老挝宣布禁种后,国际禁毒援助的减少造成了政府的资金困难,政府对私种罂粟者以年老难以戒断等理由姑息,加之对边民管理教育和法律宣传惩治不到位,致使罂粟复种有机可乘三虽然缅北各特区已宣布基本禁种罂粟,但缅中央政府控制区要2014年才禁种三此外,缅甸克钦邦的大面积罂粟种植主要位于缅政府与克钦邦第一二第二特区交界的 三不管 地带,缅政府与两特区的管控力度弱,不能对毒品犯罪进行联合打击三
四是替代种植的覆盖面有限三中国帮助开展的替代种植项目较单一且未向缅北二老北边远山区推进三这些地区由于交通不便等因素,不适合大规模种植开发,替代发展工作目前不能覆盖到这一地区,各村寨老百姓以生活艰难二无法维持生计为由,强行种植罂粟三此外,我国替代企业大规模开展替代项目的时间还比较短,农业种植项目普遍存在周期长二见效慢的特点,对当地政府和烟农收入的增加贡献有限三尤其是我国部分替代企业在缅北二老北采取 公司加农户 的合作模式,前3~4年烟农还可以在橡胶地二咖啡地二坚果地套种旱谷,勉强维持生存,但从第5年到橡胶开割,橡胶地不能再套种旱谷,而我方企业可以不负责参与橡胶项目的烟农生活,这样烟农就没有了任何收益,只能把复种罂粟作为增收捷径三
五是中国采取封关二禁赌等措施后,缅北各特区的经济走入了困境,部分特区对辖区内的罂粟种植持放任自流的态度三如2009年果敢事件爆发后,缅北各特区地方政府出于生存需要,禁种除源的决心有所动摇,之所以继续高调禁毒,主要是防止缅政府借禁毒之名,行整编之实三
(二)复杂动荡的政局
1989年缅共解体后,从缅共人民军分裂出来的缅甸民族民主(果敢)同盟
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军(MNDAA)二掸邦东部民族民主同盟军(NDAA)二佤邦联合军(UWSA)二克
钦新民主军(KDA-N)以及克钦独立军(KIA)先后与缅中央达成了政治和解或军事停火协议,这几支武装的辖区也成了缅甸的特区三长期以来,由于特区与缅中央政府之间缺乏互信和谅解,因此缅中央政府始终把这几个缅北特区视为心
腹大患,不断采用各种手段,试图将缅北完全纳入政府的管辖或统治范围之内三2009年8月 果敢事件 二2011年6月9日缅甸政府军与克钦独立军发生小规模军事冲突,随后渐渐演变为缅甸政府军与克钦独立军二掸邦SSA部队二泰缅边境掸族约色部队(原坤沙部队的分裂部队)二泰缅边境的克伦武装和克耶民族武装的内战三缅北局势前景不明和动荡的局面还将持续一段时间,这在很大程度上影响了中国替代企业在当地的发展,也会对禁毒合作产生很大影响三
(三)新型毒品异军突起,加大了禁毒合作难度
近年来,新型毒品在毒品犯罪中异军突起,涉案数量不断上升,滥用新型毒
品的瘾君子的数量也在不断增加三新型毒品的出现,并不只是被滥用毒品种类的
简单增加,而是涉及毒品犯罪模式重大变化的问题,它是一种不同于以往的全新
的威胁,对禁毒合作形成了新的挑战三
所谓的新型毒品,事实上是一个没有严格定义的概念,通常是指除鸦片二
海洛因二吗啡二大麻和可卡因这类传统的常见的毒品范围之外的毒品三从广义
上讲,包括了‘1961年麻醉品单一公约“二‘经修正的1961年麻醉品单一公
约“和‘1971年精神药物公约“中所列(除上述常规毒品之外)的麻醉药
品二精神药物和近年来出现的人工合成的兴奋剂三就狭义而言,从追求 时
尚 的角度来看,所谓的新型毒品也可以称之为 新潮 毒品,是目前毒品
市场中较为流行的麻醉药品二精神药物和兴奋剂,主要包括流行于欧美的麦角
副酸乙酰胺(迷幻剂LSD)二吸入剂,也包括目前在我国较为常见的合成安非
他明类兴奋剂 其中主要包括甲基苯丙胺(冰毒)和更难检测到的摇头丸
和K粉等三
长期以来,毒源在外,过境贩毒是我国毒品犯罪的主流特征,在传统毒品
犯罪案件得到一定程度的遏制的情况下,新型毒品的发展和蔓延趋势无疑令人
关注三
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五 进一步加强次区域禁毒与替代种植合作的几点建议
(一)加强次区域国家政府间合作,签订双边禁止非法种植罂粟
等毒品原植物的协议
目前,中国与缅甸二老挝进行的替代发展项目,大多是与中缅二中老边境双方地方政府签订的合作协议,合作层次较低,不可避免地存在着一些困难和问题三
替代发展项目受到缅甸二老挝两国政治二经济二外交局势以及中缅二中老关系的制约和影响,而云南作为一个地方省份,难以协调如此复杂的局面三特别是在缅甸,替代发展项目基本都是在少数民族地方武装控制区开展的三中缅边境地区果敢事件之后,缅北局势紧张,缅甸中央政府与少数民族地方武装战事不断并将在今后较长一段时期内持续存在三这就决定了中国在缅北开展的替代项目面临一定的政治风险,比如在掸邦特区,重大事情的决定,包括如何从事替代发展问题二市场的对等开放问题二企业的人身财产安全保障问题二双边产业政策的协调问题等,不是由缅甸政府确定和能够给予保证的三目前的现实情况是,中国在缅北从事替代发展项目的企业人员均已撤回,企业在缅北开展的替代项目前途未卜三缅甸特区政府没有独立的外交地位,出现问题之后,中国政府与缅甸地方政府之间的协调缺少官方的二正式的途径与解决机制三对此,中国应加大与次区域国家政府间的合作,加大外交磋商的力度,并将经济合作上升到国家层面的合作
范畴,与次区域各国政府尽快签署双边‘禁止非法种植毒品原植物协议“和‘双边替代发展合作协议“,深化与次区域国家在替代发展领域的进一步合作三
(二)区域禁毒合作应不断向务实方向发展
在中国与东盟国家签署的多边和双边禁毒合作行动计划或禁毒合作谅解备忘录中,都指出了禁毒合作的具体领域,而开展具体合作也是禁毒斗争的需要,因此,区域禁毒合作应不断向务实方向发展,双方在消除毒源二打击毒品犯罪活动等方面继续开展多种形式的合作,几个层次的合作在将来都将继续存在并向前发展三从目前的发展趋势看,中国与泰国二缅甸二老挝的禁毒合作将得到更为迅速
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的发展,并成为推动区域禁毒合作的重要动力三中二老二缅二泰四国同为 10+ 1 和东亚次区域禁毒合作机制成员国,四国已确立禁毒合作伙伴关系,并已原则同意召开禁毒首脑会议,中国与三国的双边禁毒合作基础也较好三因此,中国将以加强四国合作为重点,促进与东盟的区域禁毒合作三
(三)进一步加大联合打击毒品跨国犯罪力度,全面开展与次区域各国在非传统安全领域的合作
随着国际局势的发展和变化,本区域和世界毒品形势也有了新的变化三在新的毒品形势下,MOU机制应采取打击海洛因等传统毒品与打击冰毒二摇头丸等新型毒品并重的战略,并将禁毒与打击洗钱二有组织犯罪等有机结合,统筹兼顾,综合治理三为此,MOU机制应在开辟其崭新合作领域的同时,进一步走向开放,加强与有关主权国家的合作与对话,谋求建立更为切实可行二更有助于解决本区域和全球毒品问题的有效模式三
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