摘要：农村土地三权分置的制度创新，旨在坚持农地集体所有制、稳定农地承包权、放活土地经营权。除退出和互换外，转包、出租、转让、入股、抵押等流转仅限于承包地的经营权，所有权和承包权不变。随着流转的全面展开，法律滞后将导致诸如非农化、非粮化与确权不确地、合同违约、农地过度集中等损害农民土地权益的风险。由此应当对农地三权分置政策予以法律规范化的三权分设，健全经营权主体准入制度，建立流入方农业生产经营资质审查制度，配套农地经营权主体经营内容监管制度，构建土地流转风险保障金制度，并对具体法律条文的修改作出立法选择。
关键词：农地流转；三权分置；风险防范；确权不确地；农地流转风险保障金制度
中图分类号：f301.1 文献标识码：a 文章编号：1009-9107（2016）04-0049-07
新型城镇化进程中，农地制度的改革与创新既不允许任何组织和个人侵害农民的土地承包权，也不能放任农民为了短期利益轻易丢掉自己的土地，应坚持土地集体所有制，稳定土地的承包权，放活土地经营权，通过农地流转实现土地资源的优化配置，同时注重风险防范。因此，探析三权分置下农村土地承包经营权流转方式，寻求农地流转的法律制度创新与风险防范对策，以及与之配套的相关法律的完善就显得尤为必要。
一、逻辑起点：农地三权分置的实践与争议
农业生产的家庭承包经营是在土地所有权和承包经营权实行两权分离的基础上实现的。随着农业和农村经济的发展，以高投入、高产出为特征的现代农业直指农业适度规模经营，在家庭联产承包责任制条件下，实现农业适度规模经营的唯一路径则是土地流转[1]。实践中又出现了农户承包地的承包权和经营权分离的现象，农户为获得土地的流转收益，把农地经营权（即使用权）拿出来流转，同时依然享有农地承包权。于是，农村土地就出现了所有权、承包权、经营权“三权分置”的现象[2]。
（一）农地三权分置的实践
实际上，农地三权分置的实践从20世纪90年代开始至今从未停止过，并且涉及面越来越广。相关资料显示，实践中早已有浙江、湖北、重庆、河南、福建、安徽、山东、陕西等地出台指导农地流转的三权分置的规范性文件，如浙江省萧委办[2006]37号文件规定：“坚持‘稳制活田、三权分离’的原则……依法实行土地集体所有权、家庭承包权和土地经营权的分离”。湖北省武办发[2007]1号文件规定：“坚持‘稳制活田、三权分离’的原则……推进农村土地集体所有权、家庭承包经营权和农村土地使用权‘三权’分离”。重庆市渝办发[2007]250号文件规定：“坚持‘稳制、分权、放活’的原则……实行土地所有权、承包权和土地使用权分离”。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。”至此，在国家政策层面，土地承包经营权分置成承包权和经营权，形成了农地的所有权、承包权、经营权三权分置之格局[3]。
（二）农地三权分置的争议
虽然农地三权分置在土地承包经营权流转实践中已得到广泛的认可与推行，并得到国家政策的确认，但在理论上却存在较大争议。部分学者认为将承包权和经营权从土地承包经营权分离出来，不仅没有理论依据，而且存在较大的社会风险[4]。以“三权分离”学说为基础构建土地所有权、承包权、经营权的农地产权观点，不符合法理上设置他物权的立法意图[5]，主观臆断了流转土地承包经营权与稳定土地承包之间的关系，进而与农地制度深化改革的方向相悖。与此相反，对权利主体、内容、性质以及侵权形态、救济方式和责任等方面比较，推知土地承包权与经营权之间存在较大差异[3]。土地承包权含于土地承包经营权之中会导致后者的功能超载，阻碍其有序流转，不利于保障农户的土地权益，并且会造成理论上的混乱与纷争，两者必须分离[3]。土地承包权和经营权的分离不是土地承包经营权的整体性流转，
只是其中部分权能的流转，不属于债权性流转，是一种保留性的且是物权性的流转[6]。本文反向思考，先假设土地承包经营权不能分离为承包权与经营权，也就是说承包权包含于土地承包经营权之中，但依《农村土地承包法》第5条规定可知承包权为具有身份属性的成员权。由此可知，不能分离的具有身份属性的土地承包经营权（即包含承包权的土地承包经营权）就只能归属于承包人；即使流转，也不能发生权属变动的情形，但这显然与实践中事实情况不符[3]。因此，该假设不成立，反知土地承包经营权分离为承包权与经营权是必须、合理、可行的。
根据产权的可分割性和各国所认同的立法实践，在一定条件下权利结构中的权能可以从权利中分离出来转化成为一个相对完整的权利[7]。承包权和经营权分离后，承包人将部分权能通过流转让与流入方形成经营权同时自己保留承包权[6]，即土地承包经营权必须同时在不同的权利主体之间分离为承包权和经营权，承包人保留承包权而流入方获得经营权。但有学者认为，土地承包权和经营权没有共时性不能同时存在，二者之间存在先后关系，前者具有请求权属性，其权利内容在形态上仅表现为一种可期待利益，是后者的前提和基础，而后者则是前者实现的基本方式[3]。另有学者认为，土地承包权不是用益物权，而是农村集体经济组织成员依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的一种资格，为成员权[3，8]。本文认为保留承包权也就是保留全部或部分承包收益权在农地承包经营权人手中，并赞同农村土地承包权为只能由具有集体经济组织成员身份的人享有的成员权，土地经营权则属用益物权，二者可以同时存在不同的主体手中。所以，农地承包权只由集体组织成员享有，农地经营权由其用益物权的性质决定了可以不受身份限制自由流转，这解决了要让农村土地承包经营权流转起来物尽其用、实现其财产权的价值，但碍于其身份性不能流转给集体经济组织成员以外的主体的矛盾困境。
二、制度囿限：基于流转方式差异之三权分置的分析土地承包经营权在《物权法》用益物权编中有着详细规定，其属于用益物权，具备流转的法律基础。根据《农村土地承包法》第32条、第49条、《物权法》第128条以及十八届三中全会《决定》等国家政策文件，我国现行土地承包经营权的流转方式主要包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。
（一）转包与出租
依《农村土地承包法》第39条和《物权法》第128条之规定，原承包方与发包方之间的关系不因转包而改变；出租是承租人与出租人就农地的占有、使用权等阶段性用益，但不包括处分权达成农地租赁合同[9]。农地转包和出租后，虽然耕种使用土地的不再是原承包人，但农地的承包关系并不会变成发包人与受转包人或者承租人之间的关系，仍然是发包人与原承包人之间的承包关系。那么，按三权分置的角度来分析，转包和出租针对的是分离出来的土地经营权，属于债权性权利的让渡，其流转的本质是基于农地转包合同或出租合同而产生了土地经营权的债权债务关系，转包和出租后享有土地承包权的仍是原土地承包人。但《农村土地承包经营权流转管理办法》第13条规定以转包和出租流转的土地再流转时应当取得原承包方的同意，立法背景是三权未分置即土地承包经营权未分离并肩负社会保障的功能，具有身份性，为保障集体经济组织成员的权益，避免承包农户因放开流转而失地的风险才有此规定。现在仍保留取得原承包方的同意明显是对私权的妨碍，违反意思自治的原则。三权分置之下，不论经过多少次转包与出租，原承包关系不受影响，承包农户始终享有承包权，不会出现流转后失地的风险。
（二）转让与互换
在农地三权分置后，转让分为两种，一种是土地承包经营权的整体转让，即现有法律定义的原承包方将自己所有的承包经营权有偿转让给他人，受让方获得完整的承包经营权，并与发包方在农地上产生新的承包关系，这其实是原承包人退出土地承包关系；另一种是指承包权不变，转让的客体仅针对农地的经营权，也就是流入方再把经营权转让给其他主体，经
营权的转让不涉及承包关系。互换即承包人相互交换承包地致使法律关系的变更，也就是承包权人丧失原承包地承包经营权同时取得新承包地上的承包经营权，即原承包关系的消灭和新承包关系的成立，本质上是承包经营权的整体性变动[6]。承包经营权整体转让和互换导致了原承包经营权人与发包人之间承包关系的消灭和受让人与发包人之间新的土地承包关系和新土地承包经营权的产生。根据《农村土地承包法》第41条之规定，以家庭承包方式获得土地承包经营权再转让的，转让前提是原土地承包经营权人“有稳定的非农职业收入或者有稳定的收入来源”并“经发包方同意”，但对稳定收入来源的认定具有主观能动性，存在权力寻租的空间。随着农地流转市场的繁荣，具有权力寻租干涉农地转让的风险。由于承包权是成员权并且为保证农地流转后不改变农业用途，承包经营权整体性转让和互换时，要求受让人应是具有农业生产能力的农户，且本集体经济组织的成员在同等条件下应享有优先权。但是，若属于后一种仅针对经营权的转让时，则不能享有优先权。
（三）抵押与入股
从《农村土地承包法》第32、49条以及《物权法》第128、133条的内容来看，我国法律分别对按家庭承包方式与通过招标、拍卖、公开协商等方式（即非家庭承包）获得承包经营权做出了规定，通过非家庭承包的农地既可以转包、出租、互换、转让也可以进行抵押和入股，其流转几乎没有什么限制；而对家庭方式承包的农地流转方式则有一定的限制，不能用来抵押和入股。十八届三中全会《决定》提出赋予农地承包经营权抵押权能，允许承包经营权入股。在农地三权分置思路下，不论是抵押的农地在实现抵押权时，还是入股企业的农地在进入破产清算时，由于抵押的仅仅是农地的经营权，变现的也只是农民承包土地上的收益，不影响承包权。因此，将承包经营权进行抵押或是作为投资入股，都只是针对土地经营的抵押和入股，承包权因其成员权的身份性不会受到影响。
三、风险分析：基于流转阶段差异的风险及原因分析
随着农地流转实践的全面进行，各流转阶段潜藏不同的风险，归结起来主要是“确权不确地”“非农化”“非粮化”以及合同违约、农地过度集中等危害土地安全、生态安全、产业安全与社会安全的风险。
（一）基于流转阶段差异的风险识别
1.流转前：农地“确权不确地”风险。土地承包经营权的流转解决了土地资源的物权化问题，但是前提是必须对农地的承包经营权进行确权。随着农村土地承包经营权流转的普遍推行，农地确权工作全面展开，但实践操作中确权异化隐含风险。华中农业大学农民权益保护与区域发展研究中心课题组于2014年12月-2015年11月先后赴浙江舟山和宁波、湖北荆门和荆州、四川成都和双流、江西余江等地实证调研，调研了解到，岱山县高亭镇南浦村采用了土地承包经营权档案化流转方式――流转的耕地承包权仍属村民个人，但具体地块不明确到户，只向参加流转的村民颁发经营权流转凭证，载明流转人姓名、流转数量和流转期限。这其实就是集体收归经营模式，即村集体采用“确权不确地”“不明确四至”的方式，把农民的土地集中起来，经统一整理后转包或租赁给第三方开展规模经营。荆门市土地流转实践中亦采取了农村土地“确权不确地”的做法，较典型的是彭墩村整村土地采用“确权不确地”推进土地流转――彭墩村“迁村腾地”共获得3 200亩的土地，其中200亩用于宅基地建房，腾出的3 000亩作为耕地采取“确权不确地”，彭墩村的耕地（包括迁村腾地的土地）确权到户，发放土地承包经营权证，农户把土地存进土地存贷合作社，土地存贷合作社再把土地贷给彭墩生态产业集团进行农业生态产业园建设使用。
依据三权分置的思路，“确权”即确定农户的农地承包权，“不确地”则使与之对应的经营权只能在集体收归后予以统一流转落到实处，也就是“确权不确地”将导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，意味着“确权不确地”的农地将不能由农户自由决定是否流转，其收益取决于集体流转的收益。农地“确权不确地”实质上是使土地承
包经营权的客体虚化不特定，易导致农用地的用途改变，使得非农化风险加大进而危及生态安全和土地安全。调研了解到，岱山县高亭镇南浦村“确权不确地”方式的流转率达87.26%，其中流转的一部分土地已经改变了用途，使得耕地总面积在减少，用于建设仓库、厂房、农业设施等，改变了原有的生态布局，危害土地安全和生态安全；又因为是“不确地”的“确权”，继而导致面积减少后的耕地仍承载着原面积大小的权利，短期看似没有损害农民权益的风险，但是耕地作为农业生产（特别是粮食生产）的主要载体，其总量减少的非农化、非粮化风险不容忽视。 2.流转中：农地流转的“非农化”和“非粮化”风险。农村土地承包经营权分离之前，由于农地担负着对农民的社会保障功能，其流转具有严格的身份限制，或限于农户之间，或须经过发包方同意方可流入集体组织成员之外。农地承包权和经营权分离之后，由于农地流转具有开放性和流动性的特点，农地经营权的用益物权属性决定农地流入方可突破成员身份限制；同时，除了导致土地承包经营权整体性变动的转让和互换将受到限制之外，有意愿和能力从事农业生产活动的主体，原则上都可从承包人处以转包、出租、抵押、入股等方式获得农地。所以，因流转的便利，加之目前缺乏限制农地非农化用途的具体政策、法律规定，大量非农身份主体携工商资本进入农村土地流转市场后，因违法成本低而大量将农地非农用。虽然有部分社会资本流转农地是用于农业生产，但由于粮食种植的收益较低，农地使用者更趋向于将土地用于发展其他非粮作物的高效农业。
从全国范围来看，流转后种粮的农地面积将在很大幅度上减少，种粮的比例也随之降低，使得粮食产量下降，从而产生国家的粮食安全风险。根据农业部2014年的农村经营管理情况统计来看，截止2014年底，全国家庭承包耕地流转面积共计4.03亿亩，其中流入到企业的耕地面积占总值的9.6%，较2013年增幅达0.2%；而这些流转的土地中，用于种植粮食作物的面积总数仅为2.29亿亩[10]。有调查显示，在一些流转给公司、企业租种的耕地中，种粮的比例甚至只有6%[11]。总之，为追逐非农用地的增值收益而改变土地的用途，或者虽然未改变土地农用的耕地性质，但基于农业资本的逐利本性而由种粮转向高效非粮经济作物生产或是发展生态观光旅游，进而危及国家粮食安全。农地流转的非农化与非粮化不只是危害国家粮食安全的单一风险，也是触及国家农业产业安全进而波及社会安全的系统性风险。
3.流转后：流转违约与农地过度集中的风险。农地三权分置，有利于提升土地的利用效率，一些地方政府为获取农地流转的增值收益而片面追求流转规模，强行推动流转侵害农民的土地权益。一方面，进入农村参与农地流转的工商资本处于强势的地位，流转中易挤压农民的利益空间；另一方面，一旦土地流入方因经营不善陷入长期亏损或破产的境况，则可能无力支付流转租金，甚至违反农地流转合同“跑路”。农民将无法获得流转金甚至要承担将合并的或进行设施建设的土地还原成原貌的成本[12]。探索农业经营体系变革过程中，如果一味重视新型农业经营主体的需求，将资源、政策、利益等通通予以之，而不关注广大分散的普通农户的需求，就可能在服务新型农业经营主体的过程中进一步削弱当前为普通农户提供的最低限度的生产服务，从而导致普通农户的破产[13，14]。所以，要保证作为承包方的农民能够比较稳定地从农地流转或农地经营中持续地获取利益。
由于土地具有社区性的特征，对后代农民生存权同样具有保障功能，损害其生存权的物质基础即是损害农民的社区生存权益本身[15]。当农民的生存与发展需求不能在社会保障与就业上得到满足时，流转带来的土地过度集中必然会损害农民的生存权。农民在很大程度上依赖于土地而得以生存与发展，农村土地流转过度集中将对后代农民生存权和发展权造成损害[15]。并且，流转后农地过度集中甚至超过大户、家庭农场、农业企业、农民合作社等不同主体的风险承担能力，极易引发违约风险，导致原有的农业产业生产能力受损，危及产业安全与社会安全。
（二）农地流转风险的原因剖析
1.经营权主体准入制度不健全。根据《物权法》第十一章规定可知，土地承包经营权在
主体上区别于其他用益物权在于它的主体只能是从事农业生产经营的人，那么，不从事农业生产经营活动的则不能成为土地承包经营权的主体[16]。随着农地三权分置和土地承包经营权流转的全面推进，进入农地流转市场的工商资本中，有的仅是为伺机牟利而利用流转圈占农地；有的则根本不具有农业生产经营能力[16]。但我国法律关于经营权主体准入的规定不具体，准入制度停留在条文阶段，操作性不强，仅在《物权法》第128条准用性条文“依照农村土地承包法的规定”来确定，在《农村土地承包法》第33条规定“受让方须有农业经营能力”，但没有对流入方的经营能力、资信情况、履约能力要求作出详细规定，易产生由于流入方经营不善、履约能力不足，导致土地流转费用不能及时到位损害农民土地权益的风险。
2.风险防范措施不到位。农地三权分置后土地流转全面推开，农地经营权流转因解除了身份限制具有开放性和流动性，有意愿从事农业生产活动的主体原则上都可从承包人处以转包、出租、抵押入股等方式获得，所以，携商业资本的非农身份主体均可进入流转市场成为农地经营权的主体。土地流转给非农身份主体后，资本的逐利性决定了其为追逐土地增值收益势必改变土地的用途发展高效农业或非农产业，甚至会与当地政府合作强制农民流转农地。但是，我国目前还没有关于防止公司资本下乡以租赁、入股等形式兼并农民土地的法律制度，也没有关于下乡公司经营不善违约“跑路”的风险防范措施。
3.法律规定的矛盾与滞后。（1）法律的出台严重滞后。虽然各地早已有农地三权分置的实践，但仅是政策上规定，并未上升为法律层面的农地使用权、承包权、经营权的“三权分设”。法律上的缺失，导致实际操作中无法可依、执法无据，继而流转过程中易发生诸如“确权不确地”等异化政策的行为，其潜藏巨大的危害农户土地承包经营权与农地流转的风险。（2）关于农地流转的规定散见于《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》之中，并没有一部全面规范农地流转各方面内容及程序的基本法律。关于农地的抵押和入股，《物权法》和《农村土地承包法》对此进行了部分原则性的规定，但却没有关于抵押和入股的进一步规定，如怎样确定抵押客体，入股的主体资格有何限制条件，以及入股的注销事宜等事项的操作规范都缺乏具体的规定。（3）法律规范中关于农地流转的内容设计不科学。三权分置后，转包或者出租属于物权性质的农地经营权的流转，转包或者出租“部分或全部土地承包经营权”法律条文内容不科学；转包或出租“经发包人同意”同样不符合意思自治的原则。四、制度回应：三权分置下农地流转的风险防范在当前以争夺经济利益为中心的矛盾与冲突问题日益突出的背景下，迫切需要对处于弱势地位的农民的权益进行特殊保护，寻求通过制度设计来实现各市场主体的利益协调[17]。农地三权分置的目的则是在三项权利分离的制度协调情况下来协调和保障各个主体的权益，通过制度设计尽可能规避深化农村土地制度改革的风险[3]。保护承包权与用活经营权有利于实现公平与效率的有效统一[3，18]。农村土地流转机制应该以市场机制为基础，但是由于土地的社会保障等属性的存在，国家宏观调控和政府市场规制的作用不可或缺。
（一）经营权主体的准入
1.市场主体身份限制的取消。市场在资源配置中起决定作用，应当取消《农村土地承包法》中关于受让方为“其他从事农业生产经营的农户”的限制性规定。承包权具有成员权属性和身份限制，农地三权分设后转让针对的仅仅是农地的经营权，所以，应依法规定受让方（即流入方）为一切农业生产经营者。土地承包经营权分离后无论进行哪种方式的农地流转，都要坚持承包权与经营权分置的底线，即为保证产业安全和社会安全不能改变土地的农业用途，秉持十八届五中全会中“十三五”规划的“开放”发展理念，只要从事农业生产经营且符合土地管理法不改变农地用途，就能成为土地经营权的流转主体，同时也契合“创新农业经营组织方式”的要求。
2.国家对市场主体的规制。除了转让须“经发包方同意”，其他方式的流转并无此限制，但这并不意味着只要达成合意就能让其他主体成为经营权人，还须从源头上进行风险控制，
对经营主体的准入资格进行审核。（1）在防范大量工商资本下乡参与流转而引发农地“非农化”方面，注重农地流转前后的审查，即在流转前加强工商资本的农业生产经营资质审查；在流转后则进行非农化的监管，及时查处农地经营者的相关违法违规行为。（2）为了防范流转后改变农地用途引发“非粮化”的风险，尝试引入新增补贴试点，以农机具购置补贴为重点，增加农业生产者补贴试点，进行农产品目标价和农业保险试点，并试点营销贷款，引导合理的土地流转价格，从而降低粮食生产成本，让农地经营权受让主体在粮食规模化生产中多获利。并且，为了防止生产与补贴的倒挂现象，应当配套对现行直接发放给农户的农业直补办法进行改革。
（二）建立农地流转风险保障金制度
随着农地三权分置，土地流转限制大幅减少，为切实保障土地流转方（即农户）的利益，防止因流入方经营不善、履约能力不足而导致土地流转费用不能及时到位损害农民土地权益的风险，政府应建立农地流转风险保障金制度。农地流转风险保障金由风险补助金、风险准备金和流转保证金三部分组成，分别由县乡两级财政、村集体和农地流入方（即经营主体）承担。其中，为了防范流入方改变农地用途或者因经营不善等原因无法向农户支付流转费等风险，在农地流转合同签订后，强制经营业主（流入方）要向流转中心交纳一定比例的农地流转风险保证金。当流转到期或合同解除时，流入方若无过错则可领回风险保证金。
（三）具体法律条文的立法选择
在农地流转过程中，平衡普通农户与新型经营主体的利益诉求，重视农地存量价值与增量价值之间的差异和整合，以三权分置为逻辑起点，以风险防范为内容，立足于土地安全、生态安全、产业安全与社会安全的风险防范的制度构建与立法选择。
1.政策的“三权分置”到法律的“三权分设”。农地流转的法律保障的重要前提是农地政策，但农地政策最终仍需要通过法律的认可，以法律规范的方式对其予以固化，而法律化的突破口在于通过对农地政策在实践中发生的实际规范效果与其制定时的目标和愿景进行判断，决定是否立法及如何立法[19]。因此，对目前实践中存在的土地承包经营权流转方式进行法律角度的审视十分必要且尤为重要。现在关于土地承包经营权的法律规定难以满足现实之需，立法上，必须确认土地的使用权、承包权、经营权“三权分设”，其中的关键是土地承包权与土地经营权的分离，并依法确认和规范物权性的农地经营权流转方式，进而理顺各种流转方式之间的区别与限制。在完善物权性质的农地经营权法律制度基础上，依法规范现行土地承包经营权流转方式的具体法律制度内容，如转让、抵押、入股等；同时，物权法定原则要求法律上应明确规定物权性的农地经营权流转方式，即物权性的土地承包经营权流转方式的种类和内容由法律规定。由于农地确权关涉到政府、集体、社区和农民多方利益诉求和利益分配的矛盾协调问题，在农地三权分设的制度安排下落实好农地的确权登记颁证，有利于协调各主体间的利益关系，最终实现多元主体的利益和谐。
2.“农业用途”的限缩解释。《农村土地承包法》第33条规定流转“不得改变土地的农业用途”，此条对改变土地的农业用途予以限制，只能遏止流入方经营主体擅自将农业用地改为建设用地，而不能促使其用作基本粮田进行粮食生产，因为“农业用途”的范围极为广泛，而一般来说，种粮较之从事其他农业生产其收益要低得多。现实中相当多的流转土地的经营权受让人是为从事其他高效农业生产，如蔬菜、花卉、苗木的种植，而非粮食生产流转土地。因此，为保证基本粮田的规模、保障生态安全和土地安全，进而保障国家粮食安全和社会安全，应对“农业用途”作必要的限缩解释，明确：农地为基本粮田的，土地承包经营权流转不得擅自改变农地的粮田用途；同时为激发经营业主种粮的积极性，国家应出台相应的补偿激励政策[16]。
3.取消“发包人的同意”。由于退出承包关系是土地承包经营权的整体性变动，流转前应当“经发包方同意”。在农地三权分设的语境下，基于承包权的成员权属性和身份限制，转让
特指经营权的转让，所以，土地承包经营权转让其受让方（即流入方）为一切农业生产经营者；又由于转让只是经营权的私权处分，不会影响到承包关系，故而经营权的转让亦不必经发包方同意，应取消《农村土地承包法》第37条规定流转“经发包方同意”。因此，在“三权分设”的语境下，出租、转包、转让、抵押、入股的客体都仅是具有财产权属性的农地经营权，“经发包方同意”与其本质上是一种支配权的物权属性不相吻合，经营权受让主体没有资格限制，不必经发包方同意，同理《农村土地承包经营权流转管理办法》第13条之相同规定也应取消。 4.集体经济组织成员不享有绝对优先权。我国现行《农村土地承包法》第33条规定“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”鉴于无论怎样流转（互换和转让除外），承包权始终掌握在原有集体组织成员的承包农户手中，在发包阶段通过具有身份限制的土地承包权，足以充分地对成员进行倾向性的保护。而在农地流转阶段，考虑到市场经济中市场主体的平等性，并遵循“开放”的发展理念，村集体组织成员与非成员的权益理应得到平等保护[20]。实践中，适度将农地流转给集体经济组织成员之外的新型经营主体，有利于创新农业经营组织方式，克服土地碎片化的现象，实现适度规模经营和农业可持续发展，保障产业安全。所以，出于市场主体地位平等性和权益保护的公平性考虑，应当对集体经济组织成员在土地经营权流转时“享有优先权”进行必要的限制，使其在农地经营权流转时不具有绝对优先权；在未来的《农村土地承包法》修改中可以规定土地经营权出租、转包、抵押、入股等流转时集体经济组织成员不享有绝对优先权。
推进宅基地“三权分置”面临的困难问题及建议 农村土地制度改革是一项牵一发而动全身的基础性改革，是实施乡村振兴战略的核心动能。但推进宅基地“三权分置”面临四方面问题，亟待关注。 （一）宅基地管理相关法律法规亟需修订和完善。当前，随着城镇化进程的不断加快和土地集约经营、规模化流转带来的新情况、新问题，有关宅基地管理的依据的法律主要是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等，对于中央一号文件提出的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，缺乏明确的法律依据。另外，如对于宅基地抵押担保，《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。目前，推进农村宅基地三权分置亟需法律规范。 （二）宅基地闲置现象普遍存在。目前，随着新型城镇化的大力推进，越来越多的农村人口进城务工、定居，在城市购买商品房，农村出现了很多的闲置宅基地，不少村中老宅荒废，造成土地浪费。另外，虽然我国出台了鼓励农民将其闲置宅基地退还给集体的相关政策，但因政策普及率不高以及其他因素影响，多数农民处于观望状态，使得闲置宅基地成了农村“沉睡”的资产。 （三）宅基地价值评估难、处置难，银行参与积极性或不高。目前宅基地使用权的价格评估还存在较大难度，有很多的不确定性因素。另外，宅基地使用权作为抵押物处置时，
受让范围非常有限，即便在有限的集体经济组织范围内，金融机构处置抵押物也面临很多困难。所以，宅基地使用权抵押违约后的处置和清偿成本较高，这会在很大程度上影响金融机构的供给意愿。 （四）农村集体经济组织成员资格难界定。固化宅基地资格权，必须严格界定农村集体经济组织成员的资格条件。农村集体组织是由其成员构成的，然而目前农村集体经济组织的成员资格尚未界定清楚。2003年实施的《农村土地承包法》首次提出了农村集体经济组织成员的权利。2007年《中华人民共和国物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。但农村集体经济组织的成员如何界定，法律并没有明确的说法。从实践来看，农村集体经济组织成员资格界定多数处于乡村自我管理的状态。 针对以上问题，基层建议：一是建议尽快修改、出台相关的宅基地法规政策，修订《土地管理法》，出台新的《农村宅基地管理办法》，把宅基地流转问题纳入法制化、规范化的轨道。二是探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，村集体以出租、合作、出资等方式，盘活利用空闲农房和闲置宅基地，增加农民财产性收入。三是完善农村宅基地流转机制，建立规范的农民住房交易市场，放宽市场准入机制，探索非集体经济组织成员有偿使用宅基地制度，增加市场活力，提高土地利用效率。四是出台农村集体经济组织成员资格认定标准，明确农村集体经济组织成员资格。
一、土地三权分置的意义 改革前农村集体土地是所有权和经营权合一；搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，这是我国农村改革的重大创新；现在，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。 （一）“三权分置”创新了农村土地产权制度，拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。 农村土地集体所有是我国宪法明确的基本经济制度。改革前，农村集体土地所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期实行了家庭联产承包责任制，逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架，赋予农户长期而有保障的土地使用权，调动了广大农民生产积极性，实现了解决温饱问题的基本目标。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”，是对农村土地产权的丰富和细分，新的制度安排坚持了农村土地集体所有，强化了对农户土地承包权的保护，顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。 “三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。 （二）“三权分置”丰富了双层经营体制内涵，展现了我国农村基本经营制度的持久活力。
2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题 一、意义 三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系。“三权分置”的提出，一改长期以来宅基地管理“以严治乱”的惯性思维，而是着眼产权再造，是宅基地制度最具实质意义的改革行动。 “三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于凝聚农村土地制度改革共识。“三权分置”把握“变”与“不变”的辩证关系，既维护了农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性，又顺应了部分农民想流转宅基地使用权的意愿。 三权分置”突破了“流转范围”的制度障碍，有利于走出农村宅基地制度改革的困局。流转宅基地，收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发。流转收益增加后，集体组织财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出。 “三权分置”丰富了宅基地产权体系，有利于唤醒大量沉睡的农村土地资产。实行“三权分置”，可以显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。同时，将宅基地自发流转纳入规范化轨道，促进农村土地市场有序发展。 “三权分置”打通了城乡要素流动的“中梗阻”，有利于释放农业农村发展活力。“三权分置”可以推动城乡统一建设用地市场建设，为城乡要素平等交换和优化配置奠定基础。适度放活宅基地使用权，特别是扩大宅基地使用权流转范围，可显著提升宅基地流转价值，扩大宅基地流转需求，从而推动构建城乡统一建设用地市场。 二、宅基地“三权分置”的实现形式
浅谈乡村振兴中的农村土地三权分置 党的十九大提出实施乡村振兴战略，据此编制的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确提出完善农村土地利用管理政策体系，盘活存量，用好流量，辅以增量，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求。 从40多年的改革政策来看，解决好三农问题，首要的就是要处理好土地问题，而且是各种问题中的核心问题。就好比，家庭联产承包责任制的实行就是土地问题机制的创新，极大的提高了农村的生产力水平。所以，乡村振兴的首要问题也绕不开农民与土地的关系问题。从规划来看，土地问题主要涉及到三个方面的内容：一是土地管理制度问题；二是农村新增用地保障机制问题；三是农村存量建设用地再利用问题。总的来说，这三个方面的内容就是要在国家规定的法律法规下对“三农”资源如何配置利用的问题，亟待解决的还是制度供给问题。 值得注意的是规划中提到的“三权分置”问题。简单地说，“三权分置”就是指农村土地农民集体所有权、农户家庭的承包权、农村土地的经营权这“三权”的分置。这是在两权分置基础上的创新。因为，改革开放以来，农村土地实行的是家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称之为“两权分离”。但目前来看，这在一定程度上制约了农村生产力的发展，许多农民不再仅仅从事农业生产或者因为生产率的提高使得从事农业生产的时间大大缩短，甚至相当一部分农民已经不再从事农业生产。但另一方面，农民还没有真正的市民化，还舍不得彻底丢掉自己的土地。这就会在土地流转意愿和保留土地上出现权衡，甚至会出现低价承包交易、土地荒芜等现象，这就会导致土地资源的闲置和劳动力资源利用的不充分，也不利于保障农民权益。
宅基地“三权分置”的内涵及其立法构想 引言 20XX年1月15日, 国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示, 我国将探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权, 适度放活宅基地使用权。20XX年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 (下称:20XX年中央一号文件) 指出, 完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 不得违规违法买卖宅基地, 严格实行土地用途管制, 严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。不难看出, 在宅基地三权分置这一问题上, 中央参考了承包地三权分置的成熟做法, 从宅基地使用权出发, 变两权分离为三权分置, 对宅基地集体所有权、宅基地农户资格权和宅基地使用权进行分置。按照宅基地三权分置的政策构想, 宅基地的社会保障功能将会被弱化, 农民可以把宅基地使用权进行转让和抵押, 充分发挥宅基地的利用效能。 现阶段, 宅基地三权分置仅停留在中央农地改革的政策表达层面上, 未能在我国农村土地立法上得到回应和确认。随着农地制度的社会基础和价值目标发生变化, 实践先行的三权分置迫切需要法学界参与其中, 为其提供法律基础与理论支撑。当前法学界对于宅基地三权分置政策的研究, 较多地沿袭承包地三权分置的研究路径, 对宅基地三权分置的权利性质采取同质化的解读。除此之外, 相关概念也尚未在学科内部达成共识。宅基地三权分置扎根于我国农村土地实践, 在法学学科视域之下, 三权分置并非确定的法律制度, 改革的许多成果都需要通过法律确认下来96) 。从实践来看, 一方面我国《物权法》明确将宅基地使用权规定为用益物权, 但囿于严格的流转限制, 其作为物权的权能属性并未得到彰显。另一方面农村宅基地与身份牢牢地捆绑在一起, 导致城乡土地利用出现截然不同的景象。宅基地使用权的财产性价值无从体现, 农民获得感不强, 宅基地出现大量闲置, 农村土地资源未能得到充分的激活和释放。从当前法学界对于三权分置政策解读来看, 推进宅基地三权分置应当着力回答如下问题:宅基地三权分置的法律内涵是什么?宅基地资格权是什么样的权利?如何在民法典编纂过程中对宅基地相关制度进行完善?基于此, 为破解宅基地利用的现实困境, 使宅
农村土地三权分置实施方案 中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《实施方案》）。记者注意到，《实施方案》明确提出，深化农村土地制度改革，坚守“三条底线”，防止犯颠覆性错误，实行“三权分置”。 《实施方案》强调，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。深化农村土地制度改革，要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰；稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户；放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。 就深化农村土地制度改革，《实施方案》提出三方面要求：一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。 二是深化农村土地承包经营制度改革。主要包括：在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土
农村宅基地“三权分置” 2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题 一、意义 三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系。“三权分置”的提出，一改长期以来宅基地管理“以严治乱”的惯性思维，而是着眼产权再造，是宅基地制度最具实质意义的改革行动。 “三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于凝聚农村土地制度改革共识。“三权分置”把握“变”与“不变”的辩证关系，既维护了农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性，又顺应了部分农民想流转宅基地使用权的意愿。 三权分置”突破了“流转范围”的制度障碍，有利于走出农村宅基地制度改革的困局。流转宅基地，收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发。流转收益增加后，集体组织财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出。 “三权分置”丰富了宅基地产权体系，有利于唤醒大量沉睡的农村土地资产。实行“三权分置”，可以显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。同时，将宅基地自发流转纳入规范化轨道，促进农村土地市场有序发展。 “三权分置”打通了城乡要素流动的“中梗阻”，有利于释放农业农村发展活力。“三权分置”可以推动城乡统一建设用地市场建设，为城乡要素平等交换和优化配置奠定基础。适度放活宅基地使用权，特别是扩大宅基地使用权流转范围，可显著提升宅基地流转价值，扩大宅基地流转需求，从而推动构建城乡统一建设用地市场。 二、宅基地“三权分置”的实现形式 落实宅基地集体所有权。前提是明确处分权。首先，应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，现阶段，在城镇化地区应立足未来，提倡统一规划、集中建设，在传统农区应因地制宜，提倡统规自建、多户联建；其次，应适度强化集体经济组织收回宅基地的权利；再次，应赋予集体经济组织对宅基地使用的监督权。核心是明确收益权。应明确集体经济组织在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配。这样规定，有利于保障集体土地所有权在经济上得到实质性体现。 保障宅基地农户资格权。关键是处理好居住权与财产权的关系。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。农户有权自愿有偿退出宅基地，但资格权的退出应以农民在城市里稳定就业和稳定居住为前提。可建立资格权退出的反悔机制，允许进城务工农民基于身份，重新从集体经济中取得使用权，但原退出所获补偿应退还集体。
新形势下农村土地“三权分置”制度之解读 当前农村劳动力大规模流向城市，工业化、城镇化快速发展，农业经营方式发生巨变。对此，2016年中央适时地印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，确定了坚持所有权、稳定承包权、放活经营权的三权分置改革方案。同时，《农村土地承包法》于2015年被列为全国人大常委会的立法计划，现已进入修订程序。对此，北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队将着重对三权分置相关问题进行解读，对三权分置法律逻辑关系加以探讨，以抛砖引玉，共同促进《农村土地承包法》的修订走向成熟。 一、何为三权 三权分置中的三权是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置并行。改革开放之初，我国广大农村实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称之为两权分离。现从土地承包经营权中派生出土地经营权，形成土地所有权、承包权、经营权三权分置格局。 首先，关于土地的所有权是由我国国家性质所决定的。我国宪法明确规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于
集体所有。因此，农村土地集体所有权的根本地位坚持不变。 其次，根据我国《物权法》的规定，土地承包经营权属于用益物权。在权利内容上，多数观点认为，土地承包经营权系承包权与经营权的双重属性混合。其中，承包权属于成员权，只有集体成员才有资格拥有，具有身份依附性和不可对外转让性；经营权属于财产权，在权利属性上具有可交易性。这种权利结构为三权分置的实行提供了现实基础，一般情况下，若农村人口流动性低、土地不流转时，土地承包经营权利主体往往融为一体，统一发挥作用，但是现阶段承包农民不经营自己的土地现象越来越突出，承包权与经营权分置的条件趋于成熟。 由此，在两权分置下，土地所有权和土地承包经营权其实并不具备自由流转的物权属性。但三权分置体制实现了集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，从法律制度的角度看，其本质就是确定在不改变土地公有制的基本经济制度前提下，在土地上分离出一个更加符合市场交易要求的私权土地经营权。 二、三权的权能分置及相互关系 三权分置的核心在于合理界定土地承包权和经营权分离
大变革：从家庭联产承包到农村土地“三权分置” 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（简称《“三权分置”意见》）。11月3日，农业部部长韩长赋表示，“三权分置” 是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，为农民增收提供了制度保障。农业部部长韩长赋：三 权分置”这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，推动现代农业发展奠定了制度基础。加快放活土地经营权，优化土地资源配置，是实施“三权分置”的重要目标之一，通过“农地农民有，农地农业用”的制度安排，可以更好地促进规模经营和现代农业发展。多项举措保障新型经营者权益，农民增收有了新路径和制度保证，农民进城落户无须退出土地承包权。所谓农村土地三权分置，就是所有土地的所有权归集体，农民拥有土地的承包权，可以自主经营种植不违反国家政策的作物。后来，随着进城务工的农民把承包土地出租、转让给其他人。受让人不拥有承包权，而是一种经营权。这样，就有了三种权利，即归集体的土地所有权，归原农户的承包权，以及归实际经营者的经营权。为了顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，国家将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、
承包权、经营权分置并行。《“三权分置”意见》还提出，要“积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点”，还要“研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法”。今年8月份，国务院印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，提出了十条具体政策措施，也对农民释放了重大利好信息！其中，保地权、稳就业、有社保，这些一个都不能少。也就是说，农村户口迁移到城市后，不仅可以享受城市的教育资源、医疗保障、就业机制等公共服务，还可以同时保留在农村土地的所有权，依然享有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。与此同时，就在11月5日，证监会副主席方星海在第五届风险管理与农业发展论坛上致辞称，要深入推进农产品期货、期权市场建设。方星海表示，今年是全面推进供给侧结构性改革的第一年，党中央、国务院对农业现代化建设和农业供给侧结构性改革做出了一系列决策部署，这对期货市场服务“三农”和农业供给侧结构性改革提出了新的要求。这一切告诉我们，说了几十年的“让一部分人先富起来”，现在到了“让一部分蓝领和农民也富起来”的阶段。众所周知，房地产业是中国诞生亿万富豪最多的行业。中国房地产业在改革开放后起步于深圳、珠海的特区建设，从那时候起，全国各地相继冒出大大小小的房地产公司。而从1993年开始，中国房地产行
农村宅基地三权分置问题探讨 发表时间：2019-08-14T11:21:51.290Z 来源：《科技新时代》2019年6期作者：王长征牛传广 [导读] 还要从中发现可能存在的一些问题，要对这些问题进行全面的剖析，积极地探索出实现三权分置的实际途径。 菏泽市鄄城县自然资源和规划局 内容摘要：农村宅基地实行了三权分置制度，这是强化农村改良发展的一大革新。在执行这一制度后，的确是提高了农民收入，农村宅基地三权分置可促进社会发展，在改革摸索中，有一些问题等待解决，只要把握好制度改革方向，就可找到适宜的解决途径。在本篇文章里，先提出农村宅基地相关概念，其次发现农村宅基地三权分置存在的现实问题，然后根据问题，提出相应的解决对策。 关键词：农村、宅基地、三权分置 一、引言 在2017年，习近平主席在中央农村工作会议上提出：要完善农村闲置的宅基地政策，摸索宅基地三权分置制度，把宅基地的所有权落实下去，保证宅基地农民的资格权，适当放活宅基地以及农民房屋使用权。实施农村宅基地三权分置的企图，其实就是要弄活农村的宅基地，打开农民宅基地受限的地方，扩大农村经济增加的来源，为建设出一个秀丽的新农村而放宽的制度。农村的宅基地三权分置制度，它是在农村土地承包法之后，它变得更加地法制化，这使得我国的土地制度又重新得以定论，在此制度上的创新，是对我国的农村经济在发展上有一定的作用。在眼下，要足够地认识农村的宅基地三权分置的重要意义，还要从中发现可能存在的一些问题，要对这些问题进行全面的剖析，积极地探索出实现三权分置的实际途径。 二、农村宅基地相关概念 （一）农村宅基地三权分置的含义 在我国农村的宅基地，其指的是农村的农民用于栖身而占用集体的土地，主要包含早就盖好的、还没盖好的以及正打算盖的房子所占的土地。早些时候，农村宅基地是集体有土地的所有权，农民则拥有所用的权限，这就是以前对土地所说的，集体所有权和农户使用权的分离。而对于农村宅基地的三权分置，其实就是把宅基地的使用权又往下细分了，即为资格权和使用权。所谓的资格权，就是农村的村民在本村集体组织中，可以获得申请使用住宅用地，而且是通过正常手段来获得的；而使用权就是在规定的时间内，拥有对住宅用地使用的权利。 （二）农村宅基地三权分置的发展 农村宅基地是农村经济发展的重要支撑，现在在农村，集体所有权、村民的使用权以及一户一宅的的分派制度，使得农民的住所有了保障，对于维护社会安全起到了很大的作用。但在近几年，城市和乡村结构不断地发生变化，还有经济体制的不断变化，让很多的农民走出自己的家，到城市里去发展，到最后，留在城市里不会来了，使得城市人口增多，农村人口越来越少，这样的现象看来很严重。另外，农民在宅基地上没太多话语权，没办法利用剩余的资产来获益，所以，宅基地制度改革很紧迫，三权分置制度是非常合理的，这就确定了农村产权在未来的发展倾向。 三、农村宅基地三权分置存在的现实问题 （一）三权分置的界定较含糊 对于三权分置制度，在法律规定上还不全面，这就导致了资格权设立的根据是不够的，缺少相关的探讨结果；宅基地的使用权跟真实的使用物质的权利有所矛盾。此外，农村村民资格的确定跟个人家庭、户籍所在地、增值收益、使用年限等多方面来衡量的，不是看单一的方面，其界定的内容很复杂，这些都是要通过法律来进行调整，也是迫切需要法律来对此进行规定。 （二）缺乏完整的配套体系 在制度改革的思路上是不明确，缺少完善、系统的三权分置来进行扩展。在明白产权、自愿原则、抵押以及民主管理等多方面上，这些方面的配套体系并不完善，况且制度之间的配合度不行。因利益的吸引，农村的住宅用地已大宗进入了市场，鉴于缺少管理，就在市场中出现了不正常交易，在农村宅基地方面，也没有有序地发展壮大，管理失去了控制的现象。在土地分配中，缺少转让这么一个平台，土地转让需要合法、有序、规范，详细的规定还须再研究，农村宅基地转让在抑制和允许上找不到合适的点。农村用地变为了非农建设用地这个问题，处理起来还真是太难，对于大家的利益是有所损害的。 （三）在改革上有一定的风险 因农村宅基地是农民长期居住的地方，其使用权的转让，使得两权分置旧制度和三权分置新制度之间增加了衔接难度，还有农民往市民化发展中，城乡保障的工作加大。出于农民纷纷进城，人口的流动性太大，致使农村人口减少，这和城市建筑用地不停地增加产生了矛盾，农民在进城后，在农村的房子就会卖掉或转让使用权，在这个过程中，会产生一些社会风险和经济风险，缺少对宅基地使用权转让、出售等方面的了解，没有风险的意识。 四、农村宅基地三权分置问题的解决对策 （一）清楚三权分置的权限 要理清三权分置的含义，搞清楚它的权能以及限定的方面。通过了解其职权范围，去落实所有权主体的位子，以此解决主体的虚置以及权限的虚化等问题；保证农民拥有资格权，确定了资格权的运用范围，农民有责任监管好资格权，统一管理集体成员跟宅基地的分配，保证其不乱；放活了使用权，国家在2018年发布的“一号文件”，适当放活宅基地的使用权，超越了宅基地栖身的单一功用；还放活了抵押权，释放出隐藏的价值，发展新型的行业，提升了宅基地的价值。只有清楚上面的三权分置的权限，才能管束好放活的范围。 （二）完善制度的配套体系 坚持社会主义劳动群众集体所有制，是保证广大群众的栖身需求；完善获益分派的机制，在人、地、钱等方面，用机制来保证其平衡发展；摸索农民的使用权多元化，这是思虑了农民的好处以及意图，不允许受到金钱的引诱；建立完善的社会保障体系，给农民提供一层保险；加强转让的监管力度，建立全面的监管体系，选择合适的转让途径，在放大转让者的范围时，要有严格控制，防止太多的城市人口流入农村，超出一定受限就会抬高农村的房价。 实施配套体系的宗旨，不过是为了实现利益，用三权分置来重新调整，继而促进农村的发展。在处置农村宅基地时，转让的农户利
宅基地“三权分置”的权能困境与实现 摘要：宅基地“三权分置”既要从理论上厘清所有权、资格权和使用权权能边界、内涵及相互关系, 也要从实践中探索各项权能的实现机制。宅基地“三权分置”面临着所有权主体虚置和处分权缺失、资格权界定和退出机制不健全、使用权流转范围受限等权能困境。落实所有权需要实现所有权主体一元化和所有权主体法律化, 还权赋能、给予所有权主体一定的处分权;稳定资格权需要严格界定资格权的取得 范围, 探索宅基地资格权有偿退出机制;放活使用权应该允 许宅基地使用权在单个“农民集体”和多个“农民集体”内部流转、租赁和入股, 允许农民在宅基地上建房自住或营商, 探索闲置宅基地直接入市的实现机制和风险防范机制。一、引言长期以来, 中国农村居民的宅基地具有保障农民基本居住需求和维护农村社会稳定的功能。随着工业化和城市化的发展, 一方面, 大量农村居民进城务工, 甚至部分农村居民 落户城市后农村出现了大量闲置宅基地和农房, 造成了资源浪费;同时农民市民化过程中也缺乏相应的制度安排保障其 宅基地和农房财产权的实现。另一方面, 城市化过程中对土地要素的需求越来越大, 城市国有土地供给已经出现了瓶颈。要解决这一矛盾, 就需要改革现行的宅基地产权制度。宅基地产权制度改革是提高土地要素配置效率、解放和发展
农村生产力、解决“三农”问题的重要制度变迁。当前, 宅基地改革的方向是“三权分置”。2018年1月15日, 国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示, 中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”1。紧接着, 2018年中央“一号文件”提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这标志着宅基地“三权分置”改革迈出了关键性步伐。宅基地“三权分置”是一项重大理论和实践创新。从理论上讲, 宅基地“三权分置”丰富和发展了新时代农地“三权分置”改革的理论内涵。从实践意义讲, 宅基地“三权分置”, 有利于赋予农民更多的土地财产权利, 进一步拓宽其财产性收入渠道;有利于农民工进城工作和落户, 加快农民工市民 化的进程;有利于盘活农村闲置的土地资源, 增加实现乡村 振兴战略和工业化、城市化所需要的建设用地资源;有利于增加城市土地供给数量, 进一步遏制城市房价过快上涨。农村土地“三权分置”改革最初涉及到的是承包地“三权分置”改革(孔祥智, 2017;黄祖辉, 2017;尹成杰, 2017) 。随着实践发展, 宅基地“三权分置”改革也被提上日程(郭晓鸣, 2013;刘守英, 2017) 。在中国, 宅基地对于农村居民来说具有特殊性, 因为其承载着农民的生活居住、风险保障、归属承继、支持生产、情感寄托及资本化等多重功能(龚宏龄, 2017) 。但是, 随着工业化、城镇化的推进, 农村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化(张克俊等, 2017) 。在农民市民化过程
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/2d6003325.html, “三权分置”下农村宅基地流转的路径探索 作者：李丹阳 来源：《大经贸·创业圈》2020年第03期 【摘要】农村宅基地“三权分置”改革的目的在于通过盘活农村中闲置的宅基地，激发宅基地的经济效益，使宅基地能够更加灵活的流转，以此增加农民的收入。但是在宅基地流转改革过程中却存在诸多问题，例如，宅基地流转的法规不健全、宅基地有偿退出政策难以落实、村庄发展规划混乱，为了促进宅基地的顺利流转，应当从打破现有法律规定对使用权流转的限制、保障失地农民利益和根据不同类型的村庄科学规划等多个方面着手，为农民提供更多保障。 【关键词】“三权分置” 农村宅基地流转路径 宅基地制度是我国农村地区特有的一项重要的基础性制度，对于保障农村居民有所居、促进社会和谐发挥着重要的功能。进入21世纪以后，城镇化步伐继续加快，农村与城市经济发展的差距加大，于是农村人口向城市大量涌入，城镇常住人口率提高不可逆转，大量农民在城镇中落户扎根，农村的宅基地和农房长期闲置，“人-宅”分离现象严重，有些人口流失严重的 村子甚至变成了“空心村”，农村中最宝贵的土地资源被大大浪费。原本是农村地区的“稳定器”的宅基地，如今对农民的保障功能越来越弱，多数农民也希望能转换宅基地的性质，放宽宅基地的流转以发挥其经济价值。 1农村宅基地从“二权分立”向“三权分置”转变 1963年中共中央印发的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中，首次 提出宅基地使用权和所有权的概念，并且规定了宅基地所有权归生产队，宅基地无偿分配给农民，农民可长久使用，地上的房屋永远归农民所有，自此形成了“一房两地，房地分离，申请取得，长期使用”的模式。1995年《担保法》明确规定了农村宅基地使用权不可以办理抵押，因为宅基地上的房屋和地无法分离，禁止宅基地使用权抵押也就意味着地上房屋也不能抵押。尽管农民可以在自家宅基地上建造房屋，但是住房财产权受到严格限制，仅仅只有占有和使用权，没有自由买卖和办理抵押的权利。 2018年国务院发布了“中央一号”文件，明确提出要“完善关于农村闲置宅基地和閑置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’的模式，适度放活宅基地和农民房屋使用权，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”。[1]自从该政策提出就引发了社会的广泛关注，作为农村土地改革的重要内容，宅基地“三权分置”破除了宅基地使用权流转的制度障碍，剥离了成员身份属性，允许宅基地使用权在本集体以外的主体流转，释放了宅基地使用权的经济效益，对实现农地科学管理、规范土地交易市场、增加农民经济收入有重要作用。[2]部分地区积极响应“三权分置”的政策，通过出租、转让的方式放活宅基
【义乌农村宅基地“三权分置”探索值得借鉴】 (3) 中央1号文件明确了农村宅基地“三权分置”改革。 各地如何创造性地落实改革？作为先行者的义乌，在农村宅基地定价和资源分配等方面，进行了有益探索…… 【警惕盲目建特色小镇恶化地方政府债务】 (5) 2016年和2017年，住建部先后公布了两批共403 个中国特色小镇。面对建设热潮，如何避免特色小镇建设成为地方变相举债、恶化债务的借口？…… 【从亚布力事件看地方投资环境建设的重要性】 (8) 亚布力滑雪场事件再度折射出东北地区的投资环 境恶劣问题，地方应该意识到，投资环境也是生产力，是未来地方发展竞争的重要软实力…… 【国内都市农业的几种发展模式】 (10) 国内城郊农业正向现代都市农业转变，多种发展 模式值得借鉴，如特色高效种养模式、市民农园模式、 2018年2月13日 总第429期
休闲观光模式、产业化经营模式及高新技术模式。……
【义乌农村宅基地“三权分置”探索值得借鉴】 2018年中央1号文件明确提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。各地在改革试点中要开展农户资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”的具体实现形式，可以重点结合发展乡村旅游、返乡人员创新创业等先行先试，探索盘活利用农村闲置住房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。 早在2015年4月，义乌就在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计。2016年4月26日，义乌市委、市政府印发了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。作为农村宅基地“三权分置”改革先行者，义乌的经验或许可以给各地的农村宅基地“三权分置”提供一些经验和启示，尤其是在农村宅基地定价和农村宅基地资源分配方面。 在农村宅基地定价方面，义乌市探索建立了宅基地基准定价体系。所谓宅基地基准地价，是指在义乌市行政区范围内，对一定开发利用条件下、不同均质地域的宅基地，按照法定用途评估，并由政府确定的，某一估价期日宅基地使用权区域平
乡镇宅基地“三权分置”村庄调查汇报材料 xx镇共有三个村列入宅基地“三权分置”试点，具体情况汇报如下： 一、以上三个村庄正在搞新型农村社区建设，现三个村存在的问题与矛盾主要有以下几个方面： 1、在外地工作、户籍在外地，但父母在家或已去世，但家中老宅仍在未收回，如果收回意见较大，他们想保留一套住房。 2、近几年有部分农户已盖了新楼房，按照增减挂钩改革，需赔偿数额较多，部分群众有较大意见。部分群众认为他们腾出土地太少，而赔偿价格较高。 3、如果新型社区建设能顺利进行，与“三权分置”相结合，可以很清晰的把农村集体农户成员与其他人员享受权利分开。 二、大部分群众通过宣传引导，已经转变了思想观念，采取“走出去，引进来”的方法，群众对此较为认可，但仍有个别群众思想扭转较为困难。 三、在推进宅基地“三权分置”时采取了以下措施： 1、广泛宣传“三权分置”这项政策，让群众充分了解到这是增加农民财产性收入、改善农村人居环境和生活水平的一项好政策。
2、宅基地“三权分置”也是统筹推进农业现代化、新型城镇化的必由之路，更是增加农民经济收入的可行途径。 3、针对“三权分置”政策，我镇专门成立工作组，入户进行宣讲、做工作，使广大群众普遍了解到该政策的好处。 四、在推进宅基地“三权分置”工作中与遇到的问题和困难： 1、由于外出务工青壮劳力太多，在确认阶段户口本和农户双方身份证收取较为困难。 2、有的因子女上学在城里租房住，农闲后很长时间不回家，联系不上。 五、下步工作建议 由于在外务工人员较多，距离远、区域分散、联系较为困难，且身份证不能离身，致使工作确认延缓。建议在宅基地“三权分置”确认阶段，采取错时工作的方法，利用春节时期在外务工人员回乡之际完成确认。
宅基地“三权分置” 浙江日报 宅基地“三权分置” 义乌农村土地制度改革助力乡村振兴 通讯员李风李荣俊冯建民记者余丽近日，义乌市福田街道江北下朱村民金景兴喜笑颜开，他与村里的其他260户村民一样，领到了盼望已久的“红本本”——不动产权证书。在义乌，这样喜庆的场景已出现多次，2017年全市共颁发了农村住房不动产权证2万多本。义乌举全市之力深入推进农村土地制度改革，农村和农民受益明显，农民宅基地和住房的财产权得到盘活，改革红利持续释放。今年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。农村土地制度改革是一项牵一发而动全身的基础性改革，是实施乡村振兴战略的核心动能。这项重大的理论和实践创新，为深化改革指明了方向。农村宅基地“三权分置”这一改革创新成果是义乌市率先提出的，通过基层首创和近三年的改革实践，为国家的顶层制度设计奠定了一定的基础。农村土地改革的先行者“盘活农村居民最大的沉睡资产，让改革红利惠及
农民、农村以及全市经济社会发展诸方面。”2015年3月义乌市被列为全国农村土地制度改革试点地区以来，在守牢“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，义乌积极推进理论创新和实践探索。同年4月，义乌市就在上报的《义乌市农村宅基地制度改革试点实施方案》中提出了“完善‘以集体经济组织成员资格和家庭农户为控制标准，以多种方式实现户有所居和财产权益’的宅基地分配模式。探索建立集体经济组织成员相对固化、初始分配公平取得、新增成员市场配置的宅基地分配制度。”在全国最先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计。2016年4月26日，义乌市委、市政府印发的《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》明确，在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。由此，基本确立了义乌市宅基地制度改革中的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度基础。义乌市坚持把农村宅基地“三权分置”制度创新和顶层设计作为改革的重要突破口、主引擎来抓，建立完善农村宅基地“取得固定化、价值市场化、权益多样化、配置有偿化、管理科学化”新机制，努力维护好宅基地的基本保障功能，实现好宅基地的完整物权功能，发展好宅基地的价值增值功能。从宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、入市流转、有偿