行政立法过程中的公众参与机制研究
谷成海
（湘潭大学法学院湖南湘潭411105）
摘要：从目前我国立法实践来看，行政立法活动由弱变强，由少到多，逐渐在立法数量上占据了主导地位，从而使得行政立法在我国的立法体系中扮演着十分重要的角色，起着重要的作用。然而关于行政立法的科学性、民主性、广泛性、有效性等方面仍然存在诸多争议。本文在论证行政立法中公众参与机制的必要性基础上，分析了我国行政立法过程中公众参与机制的运行现状及其存在的问题，最后提出了具有可行性的对策措施和意见建议，使得本文既具有一定的理论意义，也具有较高的实践参考价值和方法论意义。
关键词：行政立法；公众参与；善治；民主化；程序正义
一、行政立法中公众参与机制的必要性
立法（Legislation）指的是特定国家机关按照一定的程序，以统治阶级意志为基本出发点与归宿，制定以国家强制力为后盾保证实施的，规定当事人权利义务为主要内容的具有普遍约束力的社会规范的行为。从传统的立法、司法与行政三权分立制衡的角度来说，享有立法权（制定、修改和废除法律的权力）的只是立法机关，然而正如英国著名行政法学家韦德所言，他认为立法是注意红最富特色的行政行为，单单就立法数量而言，行政机关所制定的远远多于立法机关所制定的。在现实生活中，行政立法常常在一国的立法体系中处于十分重要的地位。所谓行政立法，指的是立法机关通过法定形式将部分立法权授予或让渡给行政机关，行政机关根据所取得的授权制定相关的行政法规和规章，在我国行政立法通常包括行政机关制定关于行政管理规范性文件和制定具有法律效力的规范性文件两个方面的内容。
公众参与机制是指社会组织或者公众个人在其权利范围内有目的的开展社会活动的形式，一个科学合理良性有序的公众参与机制能够使得政府部门与公众之间实现双向互动与交流，公众有机会和渠道参与决策和立法过程并可以预防和化解政府与公众、公众与公众之间的摩擦和冲突。完整的公众参与机制要求政府与公众连续双向的交换意见和想法，政府将相关规划和政策制定等信息完整向公
众予以披露同时征求公众的意见和建议并不断对规划决策或立法草案进行追踪和修正。
公众参与机制对于行政立法而言具有无可置疑的必要性，笔者认为这种必要性主要体现在以下几个方面。
（一）公众参与是行政立法具有民主性和正当性的基本保证。洛克在《政府论》中认为政治社会都起源于人们自愿的结合和自由地选择他们的统治者以及政府形式的相互协议。洛克同时指出公众服从国家的法律并在法律之下安静地生活和享受权利和保护，并不足以使一个人成为那个社会的成员，这只是对于那些不处在战争状态中的人们，在他们来到属于政府的领土之内，来到其法律效力所及的范围之内时，所应该给予的地方保护，以及他们对该政府所应尽的尊礼。这必须通过明文的约定以及正式的承诺和契约。由此可见，行政立法由于其规定的内容是协调社会成员权利义务的社会规范，在本质上属于政府与公众之间的“契约”，欲使得这样的契约具有正当性，得到广大人民群众的认可接受理解和支持，这一“契约”必须是双方之间相互协商的结果，也即在行政立法过程中公众必须广泛的参与。
（二）公众参与是行政立法有效性的基本保障之一。美国密歇根州立大学A·爱伦·斯密德教授提出了一个著名的SSP范式,该范式关注的是对制度与经济绩效间的关系作出预测,对人们在不同的权利安排下会得到什么作出预测。SSP 范式包含了三个核心概念:状态(situation)、结构(structure)和绩效(performance)。其中状态包括个人、团体和物品的特性(状态),各种特性导致人们在经济活动中的种种相互依赖性并影响着制度与绩效间的关系。我们知道社会作为一个整体是以一个个“人”作为基本单元构成的聚合体，法律是一种规范亦是一种制度，作为法律的制度安排其能否有效，即是否具有绩效，最为关键的决定因素在于人，即SSP范式中的“状态”如何，在行政立法中公众参与的形式和程度对立法决策和法案内容甚至立法效力都将产生实际影响，公众行使行政立法动议权，让自己的意见和建议能够在行政立法中有所体现，这样就使得行政立法能够协调和平衡社会各个阶层的利益表达和诉求，通过广泛的讨论、辩论和协商最后达成一个“比较的平衡”。
（三）行政立法中的民主参与机制是现代民主社会的基本诉求，也是其程序正义的一个基本体现。在现代国家的管理中，法治既是一种手段也是一种目的，1995年全球治理委员会发表了《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告权
威性的指出“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理的主体是多元的，并非一定是政府机关，它可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作；治理主要是通过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理；治理是个上下互动的管理过程，其权力向度是多元的、相互的；治理的目的不是以政府为中心，公民是社会治理的主人，“政府是我们使用的工具”。这种“治理”理念受到了广泛的赞同和支持，后来经过“善治”（即政府与公众合作治理）的发展已成为一种不可逆转的趋势和诉求。行政立法中让公众广泛参与是现代社会民主化和治理科学化的基本诉求。
二、我国行政立法过程中的公众参与机制现状与困境
据统计，从建国至今，我国已发布的行政法规已有800余件，行政规章超过30000多件。可见，行政立法以及成为我国社会主义法律体系的重要组成部分，建国初的《共同纲领》规定了中央人民政府有废除或修改各委员会、部、院、厅以及各级政府与国家法律法令以及政务院的决议和命令相抵触的决议和命令，此后政务院的决议和命令成为事实上的法律渊源。改革开放以后，行政立法以“赋权”为主旨，出台了一系列法律法规如《进口影片管理办法》、《城乡集市贸易管理办法》、《全国地质资料汇交管理办法》等，及至市场经济开始在我国确立之后，尤其是1999年宪法中加入了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的条款，行政立法的步伐加快，出台了《行政复议法》等一系列法规。但不可否认的是这一段时期行政立法虽然取得了巨大的发展和进步，然而其公众参与机制仍然处于缺失状态，民主性没有得到很好的体现。2000年我国出台了第一部专门全面规范立法活动的法律，规定了立法的基本原则以及主体的权限范围及程序等方面的规定。这之后公众参与在一定程度上得到了提高，部分行政法规也采取了“听证”咨询意见建议的形式。然而我们应该认识到，目前，在我国的行政立法中公众参与机制仍然存在诸多问题亟待解决。笔者认为这些问题主要体现在以下几个方面。
（一）行政立法的不透明性。信息是一种重要的稀缺资源，对于人们的决策和行为具有十分重大而深远的影响。我国政府近年来大力推行“透明行政”，让权力在阳光下运行，行政立法过程的公开化也取得了一定的进步，然而这种透明
性仍然停留在表面，流于形式，透明仅仅限于法案文本的公开，甚至很多时候只要政府机关内部和部分专家学者以及部分社会团体能够知道，但是立法过程中听证会是否举行，如果举行了那么听证会上各方的意见建议以及相关的讨论、辩论和协商内容大多都是不公布的。由于公开的内容的局限性就降低了行政立法的透明性。
（二）行政立法过程中立法动议权的不平衡问题。当前我国的行政立法中还存在立法动议权的不平衡问题。行政立法动议权是指行政相对人依法向法定有立法权限的行政主体提出有关制定、修改或废除某项立法性文件的请求或建议权。在行政立法过程中给予相对人行政立法动议权，是现代法的合意性的要求，是对相对人主体地位的承认和尊重，是行政立法开放性和民主化的表现，对于行政主体权力的滥用也有良好的防范作用。当前我国出台了大量的行政法规和规章，充分体现了行政立法的灵活性和适应性特点，但是由于历史和文化传统的原因加之计划经济时代的“全能型政府”影响，使得我国的“官本位”即行政权力本位仍然影响深远，在行政立法过程中存在重实体轻程序的观念，行政机关不愿意征求公众的意见和建议。
（三）行政立法中公众参与的渠道缺乏。当前我国的宪法以及立法法对行政立法中的公众参与方面的规定十分笼统，不够清晰明确，公众能否参与，以什么方式参与，参与到什么程度都没有一个规范性制度性的规定，而是取决于行政立法机关的自由裁量。当前的行政立法中公众参与职能基本上只有一个渠道，就是“听证会”，然而遗憾的是即时公众通过听证会参与行政立法也仍然是流于形式，立法机关并不热心听取尊重和处理公众的意见建议，行政机关似乎只是顺应民心的一场彻头彻尾的“作秀与表演”，表演完了就曲终人散，原定的草案该怎么办还是怎么办，这就使得民意根本没有得到应有的尊重和采纳，这样的行政立法不仅仅其合法性正当性科学性受到广泛质疑，其有效性也大打折扣，因为任何法律最终都要从具文走向实际，不可能永远陈列在档案馆，在法律的推行过程中必然要面对公众，缺乏民意基础的法律其推行和实施的效果是可想而知的。
三、行政立法过程中公众参与机制的完善途径与方法
（一）公开、公正、公平、民主、科学和效率的原则。“暗箱操作”和不透明立法是行政立法良性发展的最大障碍与绊脚石。行政立法要实现的目标是科学和效率，符合立法的成本收益分析，然而要实现这一目标必须保证在立法过程中本着公开、公正、公平、民主的原则。行政立法透明性的要求不仅仅局限于成文的
具文，更应该公布立法动议背景，听证过程，法律争议和讨论的焦点，这样做可以让公众在全面了解的基础上进行自己科学合理的评议，避免“知其然而不知其所以然”的情况出现。鉴于此，笔者认为有必要通过规范性文件确定公布的等级、范围、形式和程序以及内容。
（二）扩大行政立法中立法动议权的范围。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》中第五条明确规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第六条规定“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”这为公众参与行政立法提供了法律依据。行政立法动议中包含合理比例的行政机关人员、行政相对人、相关领域专家尤其是法学专家部分公民这种多元主体可以保证行政立法的科学性和合理性。
（三）拓宽公众参与行政立法的渠道。公众参与必须要求政府提供充分的信息披露、制度化的程序规则、理性并且负责任的讨论和回应机制等，传统的“听证会”上公众成为“任人打扮的小姑娘”的状态应该予以彻底改变。此外由于网络媒体具有开放性、实时性、多元性和广泛性等特征，是公众参与行政立法的一个良好渠道，开展网络问政是新时代的诉求。应该建立科学合理良性有序的政府行政立法与公众参与的互动渠道与规则。
参考文献：
第七讲行政立法 依法治国，建设社会主义法制国家，是新时期党和国家重要的治国方针。依法行政是依法治国的重要基础。行政立法就是要确保宪法、法律和法规的顺利实施，实现依法行政、依法治国的目标。 第一节行政立法概述 一、行政立法的概念 (一)什么是行政立法 行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。 (二)行政立法的特征 狭义的行政立法行为是行政权作用的一种表现方式，是就行政机关实施行政行为与相对人所形成的关系结构来说的。与其对应的有行政执法行为、行政司法行为。它有别于立法机关(即国家权力机关)的立法行为和其他行政行为。 二、行政立法的必要性 行政立法的必要性由行政管理的性质决定。行政立法是我国的主要立法活动。它所要解决的基本问题是，既要依法保护公民、法人的民主权利和合法权益，又要维护行政机关的权威和保证行政机关及其工作人员行使合法权力，对于健全国家立法制度，建立和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有十分重要和深远的意义。 (一)行政立法是政府“依法治国”、“依法行政”的标志 (二)行政立法是实现民主与法制的统一，法与权的统一，国家利益、集体利益与个人利益的统一的要求 (三)行政立法是进一步加强政权建设、改革行政管理体制、理顺各级政府部门之间关系的需要 三、行政立法的基本原则和要求 (一)行政立法的基本原则 1、立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想，坚持改革开放。 2、立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。 3、立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。 4、立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。 5、坚持原则性和灵活性相结合。 (二)行政立法的要求
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/2a81490.html, 我国地方立法公众参与问题及对策研究 作者：韩雯薇 来源：《青年时代》2020年第08期 摘要：随着立法权由较大的市扩展至设区的市，“地方立法乱象”也随之增多。为减少因立法权限认识错误与立法经验缺乏等原因导致的各种“地方立法乱象”，有效途径之一便是在地方立法活动中引入公众参与机制。公众参与不仅是公民政治参与地方立法这一特定领域的重要体现，同时也在很大程度上约束着地方立法行为、推动着地方立法实施。因此，在理性认识公众参与地方立法工作的优势与局限的前提下，应克服地方立法信息公开的“形式化”、公众参与积极性低下、缺乏公众参与程序规范保障等不足。规范地方立法信息公开活动、调动公众对地方立法参与的积极性、细化公众参与地方立法规程显得极为重要。只有科学引入公众参与机制才能最大程度上满足公众对地方立法科学化和民主化的需求。 关键词：地方立法;公众参与;信息公开;程序保障 一、地方立法公众参与的现状 我国幅员辽阔，各地经济发展水平与思想开放程度存在很大的差异。因此，公众参与地方立法这样一个课题在各地所处的发展阶段也存在着很大差异。相对于经济欠发达地区而言，经济发达地区的对于地方公众参与立法机制的建设更为完善，当然这并不是绝对的。如北京市、广州市两个地区的立法机关对于公众参与机制的构建相对完整，意见征集方式较为方便、丰富，重视公众的意见反馈。虽然杭州市的经济发展程度远超银川市，但是银川市政府对于公众参与地方立法机制建设领先于杭州市。因此，经济发展水平并不是衡量地方公众参与建设的唯一标准，地区重视程度也有很大关系。相对于人大及其常委来说，地方政府对于公众参与地方立法的建设更为重视，不管是在网站建设方面，还是在公布内容与公众体验方面（就个人而言的搜索便利度）都是政府更有优势。也有例外，如景德镇的人大官网地方立法板块较景德镇政府官网立法板块要完善很多。经济发达地区公众参与地方立法的积极性远远高于经济欠发达地区，不论地区，公众意见更多集中在与直观上与日常生活更为密切的领域。北京市几乎每一个草案的公布都有公众参与，但银川市公众参与热情低许多。同时，不论是北京市或者银川市，公众对环境、安全等领域立法的关注均较低。 二、地方立法公众参与机制的不足 （一）地方立法信息公开的“形式化” 地方立法信息公开的实效性是指社会公众真正从信息公开制度中获取了及时、完整的立法信息。但现实中存在的地方立法信息公开内容的混乱与残缺，立法信息公开方式与公民接收信息方式的错位两大问题，导致地方立法信息公开制度只在形式上发挥作用。原则上，公开立法
2017年司法考试卷一《法理学》预习 知识点：立法体制 立法体制包括立法权限的划分、立法机关的设置和立法权的行使等各方面的制度，主要为立法权限的划分。 立法权是一定的国家机关依法享有的制定、修改、废止法律等规范性文件的权力，是国家权力体系中最重要的、核心的权力。享有立法权是立法的前提，立法是行使立法权的过程和表现。 从广义上讲，根据享有立法权的主体和形式的不同，立法权可以划分为国家立法权、地方立法权、行政立法权、授权立法权等。国家立法权是由一定的中央国家权力机关行使，用以调整基本的、带全局性的社会关系，在立法体系中居于基础和主导地位的立法权。地方立法权是由有权的地方国家权力机关行使的立法权。 享有地方立法权的地方权力机关可以是单一层次的，也可以是多层次的。行政立法权是源于宪法、由国家行政机关依法行使的、低于国立法权和地方行政立法权;地方行政立法权又可分为不同的层次。授权立法权，又称委托立权或委任立法权，是有关的国家机关由于立法机关的授权而获得的、在一定期限和范围内进行立法的一种附属立法权。 立法体制的性质是与国家的性质相一致的，立法体制的形式则是与国家的结构形式和管理形式密切联系的。由于国情的不同，世界各国的立法体制呈现出多样化现象，主要有一元制、二元制两类。 当代中国是单一制国家，根据我国宪法的规定，我国的立法体制是一元性的立法体制，全国只有一个立法体系;同时又是多层次的。在我国，根据宪法的规定，全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，制定法律;国务院根据宪法和法律制定行政法规，国务院下属的部委根据法律和行政法规，制定规章; 省、直辖市的人民代表大会及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规; 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族地区的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例;省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规; 省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。此外，按照“一国两制”的原则，特别行政区实行的制度(包括立法制度)，由全国人民代表大会以法律规定。
我国行政立法的新发展(一) 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方规章，共同构成了在宪法统领下的统一的中国社会主义法律体系。其中制定行政法规和行政规章（包括国务院部门规章和地方政府规章）的活动合称为行政立法。改革开放22年来，我国行政立法得到了迅猛发展。据统计，截至1999年底，国务院制定的行政法规846件，国务院各部门和有规章制定权的地方人民政府制定规章30000多件。数量如此庞大的行政立法调整的社会关系非常广泛，涉及国防、外交、公安、海关、司法行政、财政、税收、审计、劳动、人事、金融、保险、民商、对外贸易、邮电、教育、城乡建设、科学、文化、卫生、民政、环保、监察、民族事务和计划生育等各个领域和各个方面，行政立法已经成为我国立法的重要组成部分。但是，我国行政立法在取得突出成就的同时，也暴露出诸多缺陷，如权限划分不明确，程序规定不完备，监督机制不健全等。2000年3月15日经第九届全国人民代表大会第三次会议审议通过、并于2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），对我国行政立法的一些基本制度作了明确规定，从而在很大程度上完善了我国的行政立法制度。本文拟以《立法法》为依据，对我国行政立法的新发展进行较为全面的阐述。 一、我国行政立法的权限范围我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较
大的市人民政府等。在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分、地方性法规与地方规章之间的制定权限划分、部门规章与地方规章之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。（一）明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围《立法法》在制定时，借鉴了国外关于法律保留的原则和理论，在第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这些事项包括：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。根据第8条的规定，对于上列事项，尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不可以授权。（二）明确规定了国务院制定行政法规的权限范围根据《宪法》第89条规定，国务院根据宪法和法律制定行政法
试论我国税收立法体制之完善 税收立法是指一定的国家机关依据法定程序，在法定权限范围内，制定、修改和废止税收规范的专门活动。税收立法体制主要是规定税收立法权限在一定的国家机关之间划分的制度，其核心是明确中央和地方之间有关税收立法权限的划分；在复合立法体制下，还包括税收立法权限在权力机关与根据授权的行政机关之间划分的问题。需要指出的是，这里所称的税法是广义上的税法，包括各个效力等级的税收法律规范，而非仅指税收法律。税收立法体制是从属于一国整体的立法体制。大多数学者认为，当今世界的立法体制大致有单一（或一元）制、复合（或多元）制和制衡制三种；而我国现行的立法制，“既不同于联邦制国家，也和一般的单一制国家有所区别”，[1]是中央集中统一领导下的、中央和地方适当分权的、多级的立法体制。也有的学者直接按照中央和地方立法权限划分的方式将立法体制分为中央集权模式、地方分权模式、集权分权模式和分权集权模式等四种模式，并认为我国的立法体制属于集权分权模式，即立法权主要由中央行使，但在一定限度和条件下，地方可以适当地行使某些中央授予的地方立法权。[2]参照以上大多数学者对立法体制基本类型的划分，综合考察世界各国的税收立法体制，主要有以下两种类型： 1 按照税收立法权限是否在中央和地方之间[3]分配，可以分为一级税收立法体制和多级税收立法体制。在一级税收立法体制下，税收立法权专属于国家中央政权机关，任何地方政权机关无权制定税收法规，如法国、巴西、挪威、罗马尼亚等国。在多级税收立法体制下，中央政
权机关和地方政权机关在各自权限范围内都可制定相应效力等级的税收法规。如美国、加拿大、意大利、墨西哥等国，实行的都是这一体制。 2 按照税收立法权限是否在不同性质的国家机关之间分配，可以分为一元化税收立法体制和多元化税收立法体制。前者是指税收立法权由同一性质的国家机关，一般是国家权力机关或立法机关行使，即立法机关性质单一化，如加拿大、墨西哥、澳大利亚、新西兰等国的情况。在多元化税收立法体制下，税收立法权在两个或两个以上不同性质的国家机关之间进行划分，一般是国家立法机关和国家行政机关，例如美国、英国、丹麦、比利时等国的情况。按照上述税收立法体制类型的划分标准，我国现行税收立法体制呈现出多元化和多级化的特征。所谓多元，是指我国税收法律规范，既包括由国家权力机关制定的，又包括授权由国家行政机关制定的，是一种税收立法权限的横向分配方式；所谓多级，是指我国税收立法权限在中央政权机关和地方政权机关之间进行划分，是一种税收立法权限的纵向划分方式。由此，我国已初步构建了一个横向协作配合关系和纵向效力从属关系相统一的税收立法体制。因此，按照效力等级的划分，我国税收立法权限实际上分为三个等级：第一等级，全国人民代表大会根据宪法，作为最高国家权力机关（含全国人大常务委员会），行使国家立法权，制定和颁布有关国家税收的基本法律。如1992年颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》和1993年修订的《中华人民共和国个人所得税法》等。基于该立法权限等级制定的税法规范称之为税收法律，在税法的渊源中仅次于有关税收的宪法性规范，居于
行政决策中的公众参与机制 陈军平 马英娟 [摘 要]行政决策中公众参与机制的设计非常复杂,涉及参与方式、参与者的选择和参与强度等多维度的问题。 按参与强度由弱到强的顺序,公众参与方式主要有书面评论、听证会和咨询委员会三种。其中,听证会 和咨询委员会这两种参与方式都会涉及“谁有权参与”的问题。一般来讲,参与者的选择应遵循“均衡 性”的要求。按照“审慎性民主”的要求,公众意见在行政决策过程中大多仅起到咨询、参考的作用,行 政机关必须考虑公众意见,并在最终决策时说明采纳或不采纳公众意见的理由,但决定权仍属于行政机 关。 [关键词]公众参与;参与方式;参与者的选择;参与强度 [中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)01-0031-04 如今,公众参与作为现代民主政治的一个范畴已被广泛接受,尤其在理论层面上,主张吸收公众参与各种与他们有关的决策已不成问题。然而,实践中,还存在许多障碍与约束。其中,公众参与的具体制度设计就是一个复杂的问题,也是直接影响公众参与效果的关键问题。本文将结合公众参与机制在运行过程中遭遇的难题和受到的质疑,就公众参与的方式、参与者的选择以及公众参与的程度等问题进行分析论证,以期对中国公众参与机制的完善有所裨益。 一、公众参与的方式 美国学者谢莉?R?安斯汀在1969年发表的《市民参与的阶梯》一文中,按公众权力(即公众意见的效力)由小到大的顺序,把公众参与的形式分为八级:(1)操纵(Mani pula2 ti on):邀请活跃的市民代言人作无实权的顾问,或把意见相同的人安排到市民代表的团体中;(2)治疗(Therapy):不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素,而要求改变市民对政府的反应;(3)通知(I nf or m ing):通报信息,但没有回馈渠道;(4)咨询(Consultati on):民意调查、公共咨询等;(5)安抚(Placati on):设市民委员会,但是只有参议的权力,没有决策的权力;(6)伙伴(Partnershi p):市民与市政府分享权力和职责;(7)代理权力(Delegated Power):市民可代政府行使批准权;(8)市民控制(Citizen Contr ol):市民直接处理计划、决策和执行工作,没有中间环节。[1]根据同一标准,台湾地区学者许宗力则把公众参与分为陈述意见、听证、参与决定、公民投票。[2] 基于代议民主制度和责任层面的考虑,笔者认为,安斯汀分类中的市民控制层级和许宗力分类中的公民投票方式应严格适用宪法保留原则,一般只有涉及国家主权等重大政治问题时才适用这种公众具有决定权的参与方式。对于专业性、技术性极强的行政决策问题,一般不可能由缺乏专业知识、行政能力的公众主动形成。因此,根据各国的立法及其实践,按参与强度由弱到强的顺序,行政决策的公众参与方式大致可分为以下三种: (一)书面评论 书面评论,是一种最基本的参与形式,即使行政程序法没有规定,受到行政决策影响的公民或组织也可根据宪法导出书面评论的参与权利。具体要求是:行政机关将决策的具体程序、计划、拟议决策的草案或主要内容公之于众,所有感兴趣的公众都可以通过书面或口头的方式表达意见。 书面评论这种参与方式的优点在于:成本最小,最具经济性,同时能容纳最大量的公共参与。尤其在网络时代,通告和书面评论都可以通过网站发布和接收,无需将众多的参与者组织在一起、专门花费一定的时间对行政政策进行讨论。 其缺陷在于:有可能造成“过度参与”,使行政机关淹没在“意见”中,一定程度上影响行政效率;而且书面评论多在规章草案形成之后,不具有形成性;更重要的是,书面评论的结果只起参考作用,行政机关的决策往往不受公众意见的限制,如果没有完善的说明理由机制,这种方式非常容易流于形式,甚至成为为既定决定辩护的幌子,无法真正实现维护公众利益、促进理性决策和约束行政机关的目的。 (二)听证会 以是否遵循“听证记录排他性原则”为标准,听证可分为非正式的听证和正式的听证。非正式的听证也称为“公听会”,由行政机关采用听证程序广泛地听取有关利害关系人及其代表、技术专家或其他人的各种意见,但是听证意见对行政机关没有法律拘束力,仅供其决策时参考。正式的听证会类似审判,由独立的行政法官主持,参加听证的人有权聘请律师,有权口头陈述意见、提出证据,可以互相盘问、
我国目前立法体制存在的缺陷 根据宪法和《立法法》的规定，我国现行的立法体制可以概括为“一元两级三个层次”。所谓的“一元”是指全国人大及其常委会；“两级”是指中央和地方；“三个层次”是指在中央和地方每一级中都有三类立法主体，包括人大及其常委会、政府及政府各部门。该一体制在总体上具有科学性与合理性，但在实践运行中出现了一些问题，影响了立法质量。主要有： 一是存在立法部门化倾向。立法部门化就是将执法部门的自身利益体现在立法中，而这必然影响立法的科学性与客观合理性。造成立法部门化的原因主要在于立法机构缺乏足够有效的立法力量，在立法上完全依赖于执法的各个部门。在中央层面，由全国人大各专门委员会和全国人大常委会法制工作委员会主导起草的法律较少，较多的法律由国务院及其部门实际掌控着起草权。这就难免将部门利益渗透到立法之中，出现了立法部门化的弊端。 二是存在立法地方化弊端。在地方立法层面，地方政府部门几乎执掌着所有法规的起草权，地方立法机构对行政部门的立法起草工作依赖性较为严重。 三是存在立法腐败现象。如2008 年震惊全国的郭京毅受贿案，郭京毅作为商务部条法司正司级巡视员，主持和参与
了近20年多年的全部外资法律法规的起草和修订。在此期间，郭京毅利用其自身职务权限，即法规的制定权和法律适用标准的释明权，接受贿赂，牟取个人利益，为国美电器公司并购铺路，受贿金额高达人民币 845万余元。 四是存在立法冲突现象。比如，按照现行《立法法》的规定，各部委有制定规章的权力。但各部委制定规章的权限范围却没有明确规定，因而各部委有时即从部门利益出发，“抢权立法”、扩权解释，抑或互相推诿、回避义务，将自身利益千方百计最大化，将自身义务和责任则尽一切可能最小化，导致“行政立法权侵越国家立法权”和“授权立法的脱缰”，影响了立法和执法的公正性和权威性。 委托第三方起草法律法规草案的提出 要克服立法体制和机制中存在的上述弊端，一个必要的步骤就是完善立法体制和机制，中共十八届四中全会提出“要探索委托第三方起草法律法规草案”，则是这个完善步骤的一个重要方面。所谓“第三方”，是指和需要制定的法律法规所调整的对象不存在利益相关性的机关、团体或组织，包括地方立法研究会或研究院、高校或科研单位等。2001年开始，地方人大委托第三方起草法规草案的立法实践就已在重庆、天津、甘肃、山东、安徽、辽宁、湖北和云南等地进行，效果较好，克服了“立法部门化、部门利益化、利益法制化”的不足。去年，民革中央积极响应中共十八届四中全
毕业论文（设计）开题报告 题目：论行政立法的监督机制 专业班级：法学 一、选题的背景和意义 随着依法治国、建设社会主义法治国家的深入，为了规范行政机关的立法行为，行政立法监督机制不断完善，与行政法规形成相互配合牵制的体系。但不可否认的是，行政立法仍存在许多问题，如行政立法权力的任意行使，侵犯公民权利与利益的现象时有发生，如何完善行政立法监督机制，更好地实现权力机构的监督，落实行政机关的监督，建立司法审查制度和听证制度，从而规范行政立法权力的运行，更好地保障公民的权利，已成为亟待解决的重大行政法理论和实践问题。 2003年3月湖北籍公民孙志刚因未携带任何证件,在广州天河区黄村大街被执行统一清查任务的区公安分局黄村街派出所民警带回询问,随后被错误作为"三无"人员送至天河区公安分局收容待遣所,转送广州市收容遣送中转站后，惨遭殴打不幸死亡。在法律界人士与社会舆论的推动下，三个月后，国务院公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，废止了国务院于1982年发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。孙志刚案不禁令人反思：我国行政立法监督机制的缺陷，行政立法的严重违宪，应当如何解决？ 完善行政立法监督机制迫在眉睫。首先，行政机关是人民选举产生的权力机构的执行机构，而行政机关在立法时又享有广泛的立法权，执法权与立法权集于行政机关一身，使得行政机关的权力大大膨胀。孟德斯鸠说过：“当立法权与行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐的执行这些法律”，行政机关享有的广泛权力一旦失去制衡，就会出现行政机关滥用权力，侵犯公民合法权利和利益，进而损害国家法治的严重后果，所以对行政立法的监督是对权力的制衡的体现，是绝对必要的。 其次，我国作为社会主义国家，奉行依法治国，法律作为治国的依据必须合理合宪。行政立法是对国家和社会公共事业的管理过程中行政主体和行政相对人的权利义务的具体配置过程，它具有涉及面广，权威性强，有合法的外衣不易被人们察觉的特性，其作出的效力直接面对行政相对人的权利与利益，所以多方位监督行政立法，使之在各有效的监控下更好的执行方针政策，从而保障行政相对人及其各利益相关人的权利，保障社会的稳定和和谐，促进社会主义法制建设具有重要的意义。 再次，我国现行的行政立法监督机制存在着权力机关的监督不够、行政机关的监督欠缺公正性、缺乏司法监督等缺陷，对现行的行政立法监督机制的缺陷进行分析，并提出有价值的建议，有助于促进依法行政，监督行政立法权力，维护公民合法权利。 二、相关研究的最新成果及动态 在国内，第一，《中华人民共和国宪法》第六十七条第七款规定：全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。即规定了国家权力机关对行政立法的监督，以此为依据，有学者提出建立行政立法人大监督机制，创立人大监督委员会，使人大监督专门化，专职化，提高人大监督的目的性，科学性。同时明确监督主体，监督职责和监督范围，真正落实人大监督。第二，《中华人民共和国宪法》第八十九条规定：国务院行使下列职权：根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。即国家行政机关的统一领导和自我监督，
公众参与地方立法与构建和谐社会 民主法治是和谐社会的一个重要特征，也是构建和谐社会的重要条件。民主得以发扬、法治得以实现，有赖于完善的立法。立法通过对社会主体权利义务的界定，以法律的形式对社会关系进行调整。立法价值取向的良恶、立法质量的高低，直接影响到和谐社会的构建。有序的、广泛的、制度化的公众参与立法，能够把各阶层的利益诉求，特别是普通民众的利益诉求充分整合到立法决策中去，使各利益群体之间的利益得以协调，矛盾得以化解，从而促进社会和谐发展。有鉴于此，本文拟从地方立法的角度，探讨公众参与地方立法在构建和谐社会进程中的意义，并对如何保障公众有序的参与地方立法，提出一些设想，以期对理论的积累和实践的深入有所贡献。 一 在民主发展的进程中，当古希腊城邦的公众直接民主模式被证明难以推行时，代议制民主取代了直接民主而成为普遍采用的民主形式。然而，实践证明，代议制民主也不是民主的最好实现形式，它可能使得国家权力的行使不能体现甚至脱离人民的意愿。为了弥补代议制的这一缺陷，在现代社会，参与制民主又被作为代议制民主的补充而被广泛采用。 我国宪法规定，我国实行人民代表大会制度，人民选举代表，通过人民代表大会来行使国家权力。由此可见，人民代表大会制度是代议制民主在中国的具体化。宪法同时还规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会
事务。这表明宪法在确立代议制民主的同时也认可了参与制民主。立法法进一步明确公众在立法领域的参与权，提出立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动；对列入常务委员会会议议程的法律案，应当采取座谈会、论证会、听证会等形式听取各方面的意见；经委员长会议决定，重要法律案可事前公布，组织全民讨论。 立法法颁布后，许多地方的立法条例也规定了与立法法相类似的公众参与的内容。在制定地方性法规的过程中，许多地方人大贯彻民主立法原则，通过公开征求对法规草案的意见、召开立法听证会等方式，扩大公众参与地方立法的途径。有些地方人大还制定了关于公众参与地方立法方面的规则，为地方立法的公众参与提供了制度支持。推行“开门立法”，倡导公众参与地方立法，已经成为当前公众政治参与的重要组成部分，成为提高地方立法质量、推进地方立法民主化、构建社会主义和谐社会的时代特色。 二 社会学的研究表明，人们对某一事务的注意和关切程度同该事务与其私人利益的关联性密切相关。根据立法法的有关规定，地方立法的权限范围一般及于本地区的地方性事务，这类事务与公众的联系较为紧密，有些甚至直接影响到本地区公众的切身利益，生活于该地区的人民对这些事务往往会有更多的了解，也更有发言权，所以地方立法是公众参与更为切实和重要的领域。 在地方立法的过程中，倡导多渠道、多形式的公众参与，对于协调各种社会利益关系，推进立法民主化，提高地方立法质量，均衡公
立 法 学 论 文 法学院 法学0804班 林添 200848400430
论中国立法制度的不足与完善 法学0804班林添 200848400430 摘要：立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。本文就中国现行的立法制度的不足，从宪法和法律规定的行政机关依职权立法的问题，地方立法中“较大市”的立法问题，地方立法层次过多的问题，地方权力平等的问题分别阐述。 Abstract：Legislative system is the lawmaking activities, the legislative process must follow the floorboard of all sorts of substantive standards, is the important component of the national legal system.. Without good legislation system, laws and statutes, regulations just difficult to finish having draw other norm document, as a result still better enforcing the law , judicial systems can bring the due effect into play , realize rule by law or build just not elementary condition of modern law-ruled country neither. This article deficiency moving towards Chinese legislation system currently in effect, from the regulations of the Constitution and other laws administrative organ leans on authority of office legislation problem, middle "bigger local legislation city " legislation problem , local legislation overlapping and unwieldiness problem, the equal local authority problem expounds respectively . 关键词：立法制度中国现行立法体制不足与完善 立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。立法制度是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。 现代立法制度主要由立法体制的制度、立法主体的制度、立法权的制度、立
2016-2017-1 《行政法与行政诉讼法》 课程论文 论对行政立法监督的研究 学号：5301115027 专业：法学 姓名：韦雅云 2016年11月
论对行政立法监督的研究 韦雅云，5301115027，法学151班 摘要:为了加深对行政行为的理论学习，同时引发更多人对行政立法的关注，本文主要通过解析我国的行政立法监督制度的内容和意义，并提出完善方式，让行政立法的监督制度在社会中充分发挥作用，健全法治社会。 关键词:行政立法; 行政立法监督 1 行政立法的概念 对行政立法进行监督，首先必须明确行政立法的概念。行政立法是随着国家职能的剧变，行政权不断扩张而产生的。出于政府管理社会的需要，行政机关通过授权或其他方式，从权力机关获得了制定具有强制效力的规范性文件的权利。这成为行政立法的最初形式。然而最初的权利分立中，只有立法、行政、司法三权，并没有行政立法这一概念。经过一、二百年的发展，行政立法仍然不是一个法条中明确中的专门术语，而仅是一个学理上的概念。 在行政法学范围中，行政立法是指享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动。行政机关指定规范性文件的活动区分为两类：一类是拥有行政法规和规章制定权的行政机关，制定规范性文件的活动即行政立法活动；另一类是没有行政立法权的行政机关制定规范性文件的活动即其他抽象行政行为，这种抽象行为不属于行政立法。 2 对行政立法监督的意义 2.1防止行政机关越权立法和监督用立法权 国家行政机关从属于国家权力机关，是受权机关，本身并没有固定的立法权，故所有行政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立法主体，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之范围不能超越授权机在所授予之范围，否则便属于越权立法和滥用立法
我国公众参与行政立法中存在的问题及完善 发表时间：2018-05-28T11:47:18.013Z 来源：《基层建设》2018年第6期作者：刘鹏程 [导读] 摘要：行政立法作为我国立法体制中不可或缺的重要组成部分，对于全面推进依法治国，建设法治国家起到了重要的作用。 西南政法大学重庆 401120 摘要：行政立法作为我国立法体制中不可或缺的重要组成部分，对于全面推进依法治国，建设法治国家起到了重要的作用。而公众参与行政立是其中的重中之重，对于提高我国立法质量，建设法治社会具有重要的现实意义和理论价值。本文分析了当前我国公众参与行政立法所存在的问题，在借鉴国外优秀成果的基础上，提出完善我国当前公众参与行政立法的具体措施，以期这些完善措施能够发挥积极的作用。 关键词：公众；行政立法；价值功能；问题分析；完善措施 一、公众参与行政立法的涵义 所谓公众参与行政立法，是指在行政立法机关依照法定权限和程序进行行政立法的过程中，公民、社会团体、利害相关人等社会公众在知情权和表达权得到保障的前提下，获悉行政立法的相关信息，并依照法律规定通过各种途径与方式，参与到行政立法活动中，对相关立法事项表达自己的意愿，而负责立法活动的行政机关在充分听取公众意见的基础上，平衡各方利益，通过立法程序将公众意见上升为行政立法活动的行为。 二、公众参与行政立法的价值功能 第一，公众参与对行政立法的民主化具有推动作用。在行政领域实现民主主要是通过扩大公民参与实现的，公众参与行政立法是现代民主制度的内在要求，是保障行政立法具有民主正当性的需要。而行政立法的民主化和民主价值的实现不同于立法机关的立法，行政立法从产生的时候就存在着民主正当性不足的质疑，因而强调公众参与行政立法就显得格外重要和必要。 第二，公众参与对行政立法的科学化具有促进作用。现代行政立法活动具有高度的复杂性和专业性，许多专业问题仅靠立法者的知识无法解决。公众参与是行政立法信息重要的来源渠道，使得公众与立法机关之间建立直接、及时和多方位的信息沟通传输机制，与官方立法信息通道形成互补，以弥补立法信息渠道不畅的缺陷。因此，公众广泛参与行政立法能够最大限度地减少立法决策的失误和错误，避免了立法的片面性，从而提高行政机关的立法质量与立法水平。 第三，公众参与行政立法能够提高公众对法律规范的理解，利于自觉守法。法的社会控制功能和实效不仅有赖于国家强制力的推动，更有赖于公民对法律的尊重和信仰。法律只有被信仰，人们才能自觉地去遵守。公众参与立法活动是公众从学习法律、到信仰法律，再到服从法律的过程。这一过程有利于增强公众的主体意识、权利意识和法律意识，自觉把法律规范内化为行为准则。 三、公众参与行政立法过程中存在的问题 近年来，国务院及其部门和各地政府在行政立法实践中也在不断进行公众参与的实验和探索并取得了一定成效，但仍存在以下问题：（一）公众参与行政立法缺乏强制性的法律规定 我国有关公众参与立法的现行法律缺乏强制性规定。例如《立法法》规定了行政机关在行政法规起草过程中可以采取听证方式以听取公众的意见。在这里规定的是“可以采取”而不是“必须采取”听证方式。由此可知，公众的听证权能否实现要视行政机关的意志而定。而《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》中对什么是“切身利益”以及“重大分歧”等概念没有作出确切的界定导致需要公众参与的行政法规、规章的界定很含糊。 （二）行政机关对公民参与权采取漠视态度 长期以来，我国行政立法活动深受计划体制的影响，容易形成自我封闭的立法模式。我国行政立法“重实体，轻程序”，有些行政机关往往是假借效率之名进行单边立法。这种单边立法不符合民主原则，容易导致权利义务配置不平衡。一些行政人员民主意识不强，官本位思想严重，常常出现“一言堂”、“以言代法”、“以权压法”等恶劣的现象，实质上剥夺了公民的参与权。 （三）传统观念导致公众参与意识低 中国历史上一直奉行“君为朝纲”思想，从来都是君主主导一切，百姓则是闻君令而为之。时至今日，公众因受传统习惯的影响，对现行法律持有一定的消极态度。同时，由于公众的权利意识较差，对政府工作常持有“事不关己，高高挂起”的思想，甚至对政府工作常抱有怀疑态度，这就使得政府与公众的交流互动程度低。 （四）立法信息公开不到位 行政立法信息公开方面存在很多问题，如信息发布迟缓、不完整、信息发布的渠道分散等。其中最严重的问题是立法公开的范围太窄，只有公众知道要立法律这件事情本身和所立法律的性质、有关方面和想要解决的问题才会考虑是否参加立法。行政机关在这方面存在很大问题，使得民众根本就不清楚有可以参加的立法或是通过公开的信息不能够了解到是否与本人利益相关。 四、公众参与行政立法的完善措施 对于以上几个方面的问题，我们应以实事求是的眼光来看待，在分析其成因的基础上，借鉴国外先进的公众参与立法的经验，吸取国外公众参与立法的教训，立足我国国情，走出一条具有中国特色的公众立法参与道路。 （一）制定强制性的、可操作性的法律法规 尽管我国现行的法律法规对公众参与行政立法有所规定，但是正像本文前面分析的，具体范围界定不清晰。因此，应在已有法律法规的基础上，陆续出台相应的解释。例如要对公众参与的程序进行具体的规定，明确人员的组成以及职责；明确规定反馈制度以及公众参与的保障制度；确立公众参与的行政立法的范围，限制行政机关自由裁量权，对行政机关予以监督。 （二）行政机关转变观念，积极主动引导公众参与 行政机关应摈弃旧时代那种居高临下的“官老爷”思想，思想上尊重人民、爱护人民，行动上服务人民，决策中“重大情况向人民报告，重大问题由人民决定”，切实保障公民的知情权、参与权和决定权，改变过去那种暗箱操作、垄断立法的状况。 （三）宣传公众参与机制，提高公众参与的积极性 由于历史传统和我国结构而导致民众公民意识不强，对立法机制中公众参与意识淡漠。而现在各种媒体的发展为民众民主意识的宣传
众参与地方立法特指公众直接参与地方权力机构、地方行政机关创制、修改、废止地方性法 规和行政规章的活动和制度，是与公民选举代表参与立法相对应的公民参与方式之一。公众参与地方立法具有确立地方法规正当性、地方适应性和地方法规权威性的价值，但地方法规能否实现而成为人们生活规范，取决于公众参与的理念及与此相应的制度安排，本文拟此进行探讨。 一、地方立法公众 参与的实质———立法权力共享 立法权是将人民的利益和意志上升为法律，行政、司法无非是适用法律而已，因此，法治社会中管理国家、社会事务的权力集中体现为立法权。但立法权不仅仅 是审议通过法律法规的权力，还应当包括 提案权、起草权、发表意见或建议权、监督权等一系列次权力所构成了集束性权力。 直接民主制度下，公众作为权力所有者，直接参与立法，与公共机构共享立法权。代议制民主下，公民代表组成的代议机构与其他公共机构共享立法权。代议机构由公民依法选举的代表组成，是“建立在对代表的一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式［１］”，其他公共机构的权 （西南交通大学 四川 成都 ６１００３１） 地方立法公众参与的实质、问题与对策＊ □饶世权饶艾 【 摘要】公众参与地方立法实质是公众与公共机构共享地方立法权，但我国目前因为公众参与共享地方立法权的理念和制度缺失，公众参与地方立法的参与度不强；公众参与积极性不高；公众对地方立法的影响力不大。为此，应当通过立法建立公众参与共享地方立法权的理念和制度，如公众参与组织、参与模式、参与程序制度、公众参与立法评价制度等，促进和确保公众参与共享地方立法权。 【 关键词】地方立法；公众参与；权力共享；理念；制度化【中图分类号】Ｄ９２ 【 文献标识码】Ａ【 文章编号】１００６－７４２６［２００８］０１－０１５３－０４＊项目来源：四川省社会科学“ 十一五”规划课题：地方立法及其公众参与机制研究（ＳＣ０６Ｂ０９２）公
肇庆市人民政府重大行政决策公众参与办法 （征求意见稿） 第一章总则 第一条为了规范市政府重大行政决策公众征询工作，推进决策民主化、科学化，增强决策透明度，保障公众知情权、参与权、表达权、监督权，根据《广东省法治政府建设指标体系（试行）》、《广东省重大行政决策听证规定》、省委办省府办《关于我省全面推进政务公开工作实施意见》、《肇庆市法治政府建设实施意见（—年）》、《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。 第二条市政府重大行政决策草案履行公众参与程序及公众参与平台建设管理活动，适用本办法，国家、省对公众参与决策另有规定的，从其规定。 本办法所称的重大行政决策，是指《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》规定的属于重大行政决策范围的有关事项。 本办法所称重大行政决策公众参与，是指重大行政决策草案审议决定之前，决策承办单位按照有关规定对决策草案进行公示，征询、听取公众意见并进行反馈的一系列活动。 本办法所称公众参与平台建设，是指在市政府门户网站等市级政务媒体信息平台构建整合具有决策草案公示、公众交流互动、反馈意见处理等功能的政务信息平台。 第三条重大行政决策实行公众参与制度。公众可以对重大行政决策草案提出意见和建议。 第四条重大行政决策公众参与应当遵循公开、公正、高效、
便民的原则。 第五条决策承办单位应当根据重大行政决策草案涉及事项对公众利益影响的范围和程度，以合法适当的形式广泛征询、充分听取社会公众及利害关系人意见，并反馈意见处理情况。 决策承办单位，是指《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》规定的重大行政决策起草单位。 第六条市政府办公室负责统筹、协调市级政务媒体共同推进重大行政决策公众参与工作，会同市法制局指导、监督决策承办单位履行重大行政决策公众参与程序。 市法制局负责按照国家、省推进依法行政工作部署拟定加强公众参与平台建设工作有关方案，提请市政府办公室审定执行。 市政务新媒体中心负责按照依法行政有关要求和使用需求，对市政府门户网站等公众参与平台进行信息整合、设计优化，增强公众参与平台的交流、互动功能。 第二章公众参与决策范围 第七条对社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大行政决策，决策承办单位应通过公开征求意见、听证会、座谈会、民意调查、实地调研等形式，广泛听取社会公众意见。 第八条重大行政决策草案有下列情形之一的，可以不公开征求意见： （一）决策事项涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密以及按照有关规定不对外公开的信息； （二）发生自然灾害或者其他危及公共安全的突发事件，需要市政府立即作出处理决定；
日本的立法体制 根据第二次世界大战后制定的“和平宪法”建立的日本立法体制，是一种中央集权和地方自治共存的立法体制。《日本国宪法》第41条规定，国会是国家惟一的立法机关，统一行使国家立法权，对需由国家以立法管制、调控的事项，均可制定法律。宪法上所谓“惟一的立法机关”，包含了两层意思：一是指所有的国家立法，都由国会进行，国会以外的机关不得进行国家立法，即国会中心立法原则；二是指国会在立法过程中不受其他国家机关的干预，只有国会的议决才能制定法律，即国会单独立法原则。 与此同时，宪法还赋予地方较大的自治权，自治单位可以在法定范围内行使条例制定权。在立法与行政的关系上，日本宪法虽然全面接受了美国的三权分立原则，但是，日本是一个单一制的君主立宪制国家，政府实行的是内阁制，因此，日本的立法体制不需要建构成美国式的联邦与州分享立法权的体制，也没有必要详细列举划分中央和地方立法权限的各项事项。同时，既然实行三权分立制度，当然需要在理论和体制上解决行政机关与立法机关对于立法事项的相互关系问题，即行政机关如何在国会立法过程中发挥作用，以及如何实现授权立法。 日本的国会及其立法权限 日本国会实行两院制[01]，上院为参议院，由252名议员组成，任期6年，每3年改选半数。其立法职权主要是：提出法案；讨论和通过法案；修改宪法。下院为众议院，由500名议员组成，任期4年。内阁总理大臣有权解散众议院重新选举。国会常会在每年的12月份召开，以天皇诏书召集，会期为150天。 众议院除享有与参议院相同的立法职权外，还拥有对内阁提出不信任案的权力。日本众议院的权力优于参议院，当两院决议不一致时，以众议院的决议为国会的决议。日本天皇作为国家元首，有权公布法律；召集国会；解散众议院；宣布举行大选。 与二战以前以全体会议为主的议会开会方式相比，战后日本国会采用了以委员会为中心的常设委员会制度。“常设委员会的设立‘在国会法中最具深远意义，……它使日本的众议院区别于英国下院，而使日本的国会更接近于美国的国会’”。[02]日本国会两院都有若干常设委员会，其中众议院20个常设委员会，它们是：1、内阁委员会，负责审议内阁、人事院、宫内厅、北海道开发厅、防卫厅及不属于其他常设委员会审议的总理府提出的议案；2、地方行政委员会，