***** 学 位 论 文
作者姓名 赵静
指导教师
申请学位
工程领域
研究方向
摘要
伴随我国经济的高速持续发展，我国农村城镇化，集镇城市化的速度和规模将进一步提高。政府投向城市建设的基础设施项目、公共建筑项目的资金逐年增加，随着投融资体制的改革，政府以外的资金投入该领域也成逐步递增趋势。如何有效运营管理好这些项目资金，保证城市基础设施、公建设施项目的建设质量和投资效益，成为摆在政府管理者面前的一个亟待解决的问题。本文针对传统的城建项目投资管理模式在新兴市场经济形式下的适应性、合理性进行剖析，立足于城建项目管理的现状，在比较与借鉴国内外先进的项目管理经验，探索城建项目管理的新模式，以便逐步完善和规范城建项目管理行为，提升城建项目管理的水平。
本为以H市为例，探讨和研究了H市城建项目现行的管理模式存在的问题，以及在新兴市场经济条件下，H市城建项目管理改革发展方向，并结合政府投资项目管理理论和虚拟组织理论，构建了H市城建项目虚拟联盟。探讨在该模式下H市政投资项目运行方式、管理体系等问题。
关键词：城建项目；管理模式；虚拟理论
Abstract
Along with our country's high-speed economic sustainable development, our country rural urbanization, the speed and scale of towns urbanization will be further improved. The funding that the government invest to urban construction of infrastructure projects, public building project increase year by year, along with the investment and financing system reform, outside of government funds also become gradually engaged in this field increasing. How to efficiently manage these project funds, guarantee urban infrastructure, public facilities construction project quality and benefit of investment and become a problem to be solved for the managers in the government. In this paper analyzes the rationality, the adaptability of the form based on the traditional urban construction project investment management model in the emerging market economy, based on urban construction project management present situation, comparison with the reference of the domestic and international advanced project management experience , explore a new mode of urban construction project management, so as to gradually improve and standardize urban construction project management behavior, improve the level of urban construction project management.
This as the H city as an example, this article discussed and studied the urban construction projects management mode of H city, and existing problems in emerging market economy condition, H city urban construction project management reform development direction, and combine government investment project management theory and the virtual organization theory, to construct the virtual organization municipal projects management mode of H city. Explore in this mode H municipal investment project operation mode and management system, etc.
Key Words：Urban construction projects；virtual organization theory；Management system
目录
摘要 (2)
Abstract ........................................................................................................... III 1 绪论 (1)
1.1 研究背景 (1)
1.2 研究内容 (2)
1.3 研究的意义 (2)
1.4 H市概况 (3)
1.4.1 H市基本情况 (3)
1.4.2 H市城建项目基本情况 (3)
1.5 国内外政府投资项目管理研究现状 (6)
1.5.1 国内政府投资项目管理研究现状 (6)
1.5.2 国外政府投资项目管理研究现状 (9)
2 相关理论基础 (12)
2.1 政府投资项目概述 (12)
2.1.1 政府投资项目管理概念 (12)
2.1.2 政府投资项目的分类 (13)
2.1.3 政府投资项目的特点 (15)
2.1.4 地方政府投资项目的特点 (17)
2.3 国内政府投资项目管理模式 (18)
2.3.1 我国政府投资项目管理模式 (18)
2.3.2 我国政府投资项目管理存在的问题 (22)
2.4 虚拟组织理论 (23)
2.4.1 虚拟组织的定义 (24)
2.4.2 虚拟组织的特征 (25)
2.4.3 虚拟组织的优势 (26)
2.4.4 虚拟组织的构建原则 (28)
3 H市城建项目管理现状 (31)
3.1 H市城建项目现行管理模式 (31)
3.2 H市城建项目现行管理模式存在的问题 (33)
3.3 H市城建项目管理模式改革分析 (35)
4 H市城建项目动态联盟管理模式研究 (38)
4.1 H市城建项目构建动态联盟管理模式的可行性分析 (38)
4.2 H市城建项目动态联盟管理模式构建 (39)
4.2.1 总体设想 (39)
4.2.2 H市城建项目动态联盟管理模式构建思路 (40)
4.2.3 H市城建项目动态联盟管理模式框架 (41)
4.3 H市城建项目动态管理联盟管理模式运行分析 (44)
4.4 网络信息管理平台的基本分析 (45)
4.4.1 网络信息平台的基本功能 (46)
4.4.2 网络信息平台的管理 (47)
5 H市城建项目动态联盟管理模式成员选择分析 (49)
5.1 组织成员的管理 (49)
5.2 组织成员的选择 (51)
5.3 组织成员的信任 (51)
6 结论 (54)
参考文献 (55)
作者简历..................................................................... 错误！未定义书签。学位论文原创性声明 ........................................................ 错误！未定义书签。学位论文数据集................................................................ 错误！未定义书签。
1 绪论
1.1 研究背景
20世纪各国对社会资源配置方式的各种尝试，极大地促进了世界各个主要经济体的发展；进入21世纪，在人口与资源的巨大压力下，中国正面临着技术进步、历史跨越的新挑战。这是中国各项事业发展的历史宏观背景，也是中国必须面对的现实环境。改革开放以来中国逐步步入以市场为基础的资源配置体系代替以计划为基础的资源配置体系的转型阶段。伴随经济体制改革，中国社会生产生活的方方面面均在发生深刻的变化。政府投资项目是社会经济的重要组成部分，同是也是实现政府职能的重要方式，在社会生产生活的各个领域均发挥着重要的作用，是一个国家经济发展的前提和保障，受到社会的广泛关注。在传统的计划经济体制下，政府在政府投资市场充当了一个“全能多面手”，是基本建设程序的规定者，是市场监管、现场管理、资质考评管理的管理者，是项目的投资人、管理者、监督者及评价者，更是资源的配置者。随着市场经济体制的逐步确立、发展和完善，传统计划经济体制下的政府投资项目管理模式暴露出了许多问题。近年来，我国为了适应社会经济发展，采取了一系列积极稳健的货币政策，政府投资规模逐步增大。据资料显示，中国政府投资保持年均6000亿的水平[1]。建设资金来源于政府财政投资的城市基本建设项目建设，包含了与人民生活和经济发展息息相关的道路、桥梁、供水、供暖、绿化等公共基础设施建设项目，是政府投资项目中一个典型的代表项目和不可获缺的部分。我国传统的城建项目大部由政府财政直接投资建设，管理模式基本上采取单一的工程指挥部模式，管理运作程序是先由各相关职能单位预先申报项目，经发展计划委、财政局等部门综合平衡后，确定投资项目名单，然后下达原项目申报单位。申报单位组建建设部或筹建处，负责项目建设的全过程管理。管理上存在非专业化、职业化管理，导致管理低效，三控目标很难保证，指挥部的非独立性、松散型容易导致行政干预，诱导短期行为，甚至产生腐败行为，不利于项目建设管理水平的累积和提高。因此针对城市基本建设项目管理中出现的问题进行认真细致的研究，改革原有的不适应市场经济体制发展的项目管理模式，实现正确有效的使用建设资金，提高城市基本建设项目管理水平和效率，使纳税人的钱都用到实
处，对政府投资项目管理模式改革、提高政府投资项目管理水平、实现政府投资项目效益的最大化、完善政府职能实现方式具有十分重要意义。
H市作为新兴的海滨城市，近几年来城市基本建设项目逐年增加，现代化建设步伐不断加快，城市经济迅猛发展，现行的城建项目依旧采用传统管理方式，在日常项目管理中暴露出了越来越多的问题，如何通过改革现行城建项目管理方式，建立合理的、适应市场需求的、高效的、能够适应未来经济发展需求的集成化城建项目管理模式，强化城建项目的管理，对于实现H市新发展，建设新型现代化城市具有非常重要的意义。本文立足于现实，从H市实际需求出发，对H市城市基本建设项目现行的管理方式进行探讨，研究H市城市基础建设项目管理的新模式。
为了确切起见，这里首先说明并界定：本文所述及的城建项目均泛指有政府财政投资，旨在完善城市功能，改善城市环境，提高城市品质的城市基础设施项目、城市公建项目、城市配套设施项目等。
1.2 研究内容
本文从H市政府投资项目管理改革需求出发，对H市城市基本建设项目做了深入的分析和研究，主要内容如下：
（1）阐述了政府投资项目和虚拟组织理论的基本内容。
（2）结合H市城市基本建设项目管理现状，分析了H市城市基本建设项目管理存在的问题。
（3）借鉴国内外政府投资项目管理模式研究的经验，分析了H市城市基本建设项目管理模式的发展方向，结合虚拟组织理论，提出了构建H市城建项目动态管理联盟。
（4）分析H市实行城市基本建设项目动态联盟的可行性，并构建了H市城市基本建设项目动态管理联盟。
1.3 研究的意义
本文研究的现实意义：
城市基本建设项目作为政府投资项目的一部分是国民经济的重要组成成分，关系的民生方方面面。城建项目传统管理模式在市场经济条件下暴露出越来越多的弊
端。对H市城建设项目管理模式进行研究是当前H市政府投资项目管理改革的需求。改革H市现有城建项目传统的管理方式，提高政府投资项目管理水平，增大政府投资项目管理效率是当前H市飞速发展，建设“港市联动”新型城市的迫切需求。虚拟组织作为一种新型建设项目管理组织形式，其在城市基本建设项目管理中的应用研究具有以下现实意义：
（1）虚拟组织可以极大的改善和解决政府在城建项目管理过程中非专业化、非集成化等问题。
（2）虚拟组织理论在城市基本建设项目管理中的应用有利于政府投资项目市场的发展和完善。
1.4 H市概况
1.4.1 H市基本情况
H市1989年建市，1994年10月经国务院批准正式更名为H市。H市地处辽宁省西南部，是京沈线上重要的城市之一，同时也是我国36里沿海开放城市之一。作为环渤海经济圈最年轻的城市，它拥有领土面积10415平方公里，总人口282万。H地区地处沿海，海岸线达258公里。在新一轮城市规划中H市被省政府部署建设成为辽宁西部城市群区域性金融中心城市和重要港口城市。建设成“港市联动”的新型城市。投资金额预计367亿元的海滨中央商务区，后劲十足。青山水库工程获得国家环评批准，已经于2009年开工建设。
H市依据2005年辽宁省制定的“五点一线”沿海经济带开发开放战略，于2006年制定了《H市沿海经济带“十一五”发展规划》，2009年12月15日《关于加快L地区沿海经济带发展几个重大问题的意见》，确定了沿海38个重点区域，H市北港工业区、绥北滨海经济区、龙城临海产业区、打渔山泵业基地、H新材料高新技术产业基地、觉华岛旅游度假经济区6个开发区入围，这六个经济开发区加上龙湾中央商务区和龙钢船舶修造园区形成了H市经济发展的“一线八区”。
1.4.2 H市城建项目基本情况
1、H市城市固定资产投资发展情况
准确的定位、科学合理的政策引导形成了H这所新兴城市快速的发展。H市固定资产投资多年来保持了较快的发展速度，由1998年的年固定资产投资46.5亿元增长到2010年的500亿元，平均年增长率为24.27%。表1-1所示为1998年至2010年H市固定资产投资情况。以2010年为例，2010年H市全年生产总值（GDP）531.4亿元，较上年增长15.5%。固定资产投资500亿元，较2009年增长57.7%，城镇建设项目投资完成307.8亿元，增长60.0%，房地产开发投资完成61亿元，增长50.0%。投资资金以自筹为主，投资效果继续改善。从项目投资资金来源情况来看，全年建设投资资金共到位450.4亿元，比上年增长56.2%。其中：国家预算内资金到位10.4亿元，占全部到位资金的2.3%，下降22.0%；国内贷款资金到位53.2亿元，占全部到位资金的11.8%，增长19.1%；自筹资金到位290.4亿元，占全部到位资金的64.5%，为建设投资资金主体，增长53.1%；其他资金到位77.8亿元，增长139.0%，占全部到位资金的17.3%。从固定资产投资效果来看，全年固定资产项目建成投产率为49.2%，比上年提高6.1个百分点；房屋建筑面积竣工率达17.4%，下降25.7%。
表1.1 H市固定资产投资及基本城市建设项目投资表
Tab.1.1 fixed asset investment and basic urban construction project investment table
年份固定资产总投资
（亿元）固定资产投资增
长率（%）
基本建设投资
（亿元）
基本建设投资增
长率（%）
1998 46.5 20.2 26.7 14.6 1999 69.3 44.7 47.1 73.6 2000 74.6 6.0 41.5 -11.4 2001 51.6 -30.7 18.0 -56.4 2002 57 10.4 19.3 6.8 2003 63.4 11.2 20.0 4.0 2004 76.9 21.3 26.3 31.0 2005 102.4 31.9 63.9 38.3 2006 122.9 20.3 75.8 19.1
2007 2008 156.7
218.8
27.6
39.6
90.4
128.1
12.9
49.1
2009 2010 317.7
500
44.9
57.7
178.7
307.8
39.4
60.0
2、H市城建项目基本情况
随着固定资产投资规模的不断扩大，H市经济取得了迅速的发展，经济的迅速发展对城市基础设施建设和发展提出了新的需求。近年来，H市政府致力于本市市区城市基础设施的发展和完善。2008年该市主要针对城市市政基础设施工程建设与管理、城市市容环境管理、城区河道治理、园林绿化建设工程管理和海滨风景区管理等内容展开工作，先后完成了五里河景观工程、化工三区棚改治河工程、小槟沟垃圾渗滤液处理工程、城区道路维修、“两园”绿化工程、滨海风景区的基础设施建设和绿化美化景观工程、城区亮化工程等七大建设改造工程，对新旧城区市政基础设施现状进行了改善。2009年该市投入4亿7339万元进行市区基本设施改善，先后实施并完成了包括五里河改造、生活垃圾无害化处理场、新老城区快速道等七大工程项目。其中，五里河改造工程投资7640万元，全程3000米；生态公园项目总面积约13平方公里，计划总投资2亿元，计划于2013年完工。生活垃圾无害化处理场工程占地约299亩，库容量达461.73玩立方米，日处理生活垃圾441吨，计划总投资9500万元，于2010年正式完工。2010年H市继续投入3.9亿元确定了11个重点城建项目，这些项目中除了涉及城市道路新建与改造、基础设施完善（路灯亮化等）工程等，还包括了投入1000万建设数字化城管网络平台，推行数字化城市管理模式，实现城市管理网络化、精细化、现代化、科学化，重点建立数字化监督管理城市市政设施网络平台，包括监督中心、指挥中心、数字化城市管理数据库的建设。
为适应经济发展和国有投资的管理使用，H市城市建设投资有限公司于2000年成立，是隶属于H市政府的国有企业，注册资本22 353万元。公司内设综合办公室、计划科、财务科、工程科、国有资产管理科5个科室，共有员工30余人，主要从事国有资产经营与管理；城市建设项目和管理；城市建设项目投资和管理；城市建设资金和维护资金的筹措与管理等业务，是H市政府的融资平台发挥着融资主要渠道的重要作用。主要通过与国家开发银行等部门合作，投资建设了H市龙湾大街南延、海晨路、3万吨污水处理场及城区30余条主次干道、飞天广场等重点项目，累积完成投资44025万元。参与H市北港工业园去基础设施建设、H高新技术园区基础设施建设、龙湾海滨整体开发。成立H国信成网建设投资有限公司，经营地下管网资源，取得了良好经济效益和社会效益。
1.5 国内外政府投资项目管理研究现状
1.5.1 国内政府投资项目管理研究现状
改革开放以前，我国政府投资项目相继采用过多种管理方式，如建设单位自营方式、甲乙方承发包制、投资包干制、工程指挥部方式等，这些管理方式均是我国一定历史时期内的主流建设管理方式。改革开放以后，我国一直不懈地在进行政治与经济体制改革，尤其是投资体制改革，先后经历了几次投资体制改革的高潮。我国现在已经初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。
在改革开放以后，随着我国市场经济体制改革的不断深化，管理模式与体制的不适应开始显现出来，深层次的问题和矛盾不断地暴露出来，改革的必要性也就随之而来了，政府部门和社会各界学者志士都在不断地进行探索、创新和钻研，希望能够找到一个适合我国体制的政府投资项目管理模式理论，将其管理体制建立起来，更好的我国经济建设服务。
1993年11月，党的十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了建立社会主义市场经济的总体目标，我国的改革进程走向主动的、系统的、有秩序的市场经济目标。政府投资管理体制也实行了一些变革，与市场经济规则相适应的投资管理体制在这一阶段初步形成[2]。1996年，《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》出台，将政府投资实施过程的管理真正变成了企业行为[3]。明确政府投资范围划定在非竞争性、非营利性的基础设施和公益性项目范围内，政府作为市场经济投资宏观调控主体的角色初步确立。2002年6月，在山西太原会议上，建设部明确提出了在全国各城市推行政府投资项目管理方式改革[4]。2004年7月，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，提出深化投资体制改革的指导思想，其中政府投资体制改革的重大举措主要有三点：合理界定了政府投资职能，建立政府投资责任追究制度，对非营利性政府投资项目加快推行“代建制”[2]。加快了我国对政府投资项目代建制的改革探索步伐。
在理论方面，许多专家学者对我国政府投资项目的建设组织实施方式以及项目管理模式进行了大量的研究，从总体上看，这些研究主要集中在以下三个方面。[13] （1）针对项目投资效益和管理效率低下进行研究
多年来，受计划经济体制的影响，我国政府投资项目行政管理色彩浓厚，在解决项目建设的技术经济问题，忽视了项目建设的客观规律和内在联系，没有按专业化、科学化、市场化的要求，建立对投资项目整体的技术、经济、进度、质量等全过程进行全面管理和专业化管理体系，影响了建设的管理效率和投资效益。
据国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》等有关资料介绍，1958年至2001年，我国投资项目失误率接近投资项目总数的50%[5]。2002年，尹贻林等学者在研究中指出，我国在具体的政府投资项目的组织管理上，存在主体的“越位”、“缺位”、“错位”等问题[6]。我国政府长期对经营性与非经营性政府投资项目实行统一管理模式，这种单一化管理方式导致了管之多宽，失之过多，也无法进行集中监督管理。政府投资项目主体的双重身份使得政府投资项目的管理缺乏有效的组织，又缺乏必要的监督，造成管理效率降低。2004年，王国榕等人对我国政府投资项目管理的现状进行了分析，指出当前我国政府投资项目管理中存在的主要问题，有项目决策机制缺乏科学性、管理水平低下而造成项目的实施缺乏科学性，管理效率低下，投资效益低下，由此提出了改革模式的分析[7]。2005年，张尚、吴普生、吴月鸿、王放等人在各自文章中都共同提到了一些问题，政府主管部门既负责市场监督管理，又直接组织工程项目的建设实施，导致政企不分、责任不明、监管不力。造成人、财物和信息等社会资源的浪费，工程建设水平不高，引发了大量的投资“黑洞”和工程腐败现象，直接影响了工程质量和投资效益。提出建立适应市场经济体制的政府工程管理方式，按市场化方式推进预算执行的绩效考核制度，尽可能用较少的投入取得最好的管理效果;运用市场化的方式推动工程总承包和工程项目管理的发展，培育专业化的工程项目管理企业，提高建设管理水平，保证工程质量和投资效益[8][9]。2006年，学者王放等研究指出，政企不分、责任不明、监管不力等问题，提出建立适应市场经济体制的政府工程管理方式，按市场化方式推进预算执行的绩效考核制度[11]。2006年，大学学者陈斌等在对政府投资效益的研究中指出，我国政府投资项目管理体制暴露效率低下、资源浪费严重、腐败现象等弱点，提出了完善政府投资决策系统，采取决策论证制度和失误追究制度等思路[12]。
（2）围绕“代建制”的改革实践模式展开研究
随着国内政府投资项目管理方式改革实践的推进，对项目代建制的研究方兴未艾。我国的政府投资项目代建制管理模式起源于福建厦门市，对代建制的研究主要
集中在实践探索中的代建管理模式、运作方式、管理规则等等。对代建制的研究，有的学者认为代建制保证了项目建设和管理的专业化水平，克服了传统政府投资项目的非专业化管理，在一定程度上规范了政府行为，完善了决策机制，促进了项目管理水平和工作效率的提高，同时也提高了投资效益，可以对工程建设领域的腐败现象有所遏制。有的学者也持有不同观点，认为实施代建制是与我国政府提高管理水平、优化管理质量的改革并行的。代建制的研究推广不能脱开我国政府职能转变、建设廉洁高效政府这一大环境。纵观代建制在各地方试点的情况，学者认为我国目前代建制的运作实施还缺乏必要的法律法规的保障；各地实施的代建制模式中对于代建单位尚缺乏明确的职能定位依据；代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、公平竞争的代建市场，代建单位承担代建责任的机制不明等。
（3）针对政府投资项目约束监督机制展开研究
由于中国内地长期实行计划经济体制，人们没有对政府投资项目和非政府投资项目进行严格区分。改革开放以来，随着市场经济体制的确立和完善、政府职能的转变，1999年财政部牵头编写，2000年出版的《政府投资项目标底审查实务》一书，将“政府投资项目”称之为“为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活的需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券，兴建资产投资项目。”[6]
2002年，尹贻林等学者在研究中指出，我国政府长期对经营性与非经营性政府投资项目实行统一管理模式，导致了行政代理管之多宽，失之过多，无法进行集中监督管理等问题。政府投资项目主体的双重身份使得政府投资项目的管理缺乏有效的组织，又缺乏必要的监督，造成管理效率降低[6]。2004年，赵复元等学者指出，制度、机制和人为等方面的原因使得政府投资项目及其资金管理方面存在诸多问题，并指出政府投资活动应当接受社会公众广泛的监督，保证其廉洁和公正，建立和完善监督制约机制是解决问题的关键[14]。2005年，学者李传裕等指出由于传统的政府投资项目管理模式存在的弊端，导致一些“三超工程”、“钓鱼工程”、“豆腐渣工程”，提出对政府投资项目管理方式进行改革，强调了管理应加强公众监督，提高透明度，建立量化指标体系和项目监管信息系统，加强政府投资项目评审工作等[15]。2006年，陈新文、冯典英等人指出我国存在政府管理部门对政府投资项目投资监管不力的问题。虽然许多政府部门都参与了项目的管理，但是没有一个部门承
担投资主体的全部责任，政府投资责任虚化，提出了建立完善的政府投资项目监督体系，建立和完善政府投资工程管理的规章制度，将政府投资工程纳入法制轨道等对策[2][17]。
1.5.2 国外政府投资项目管理研究现状
西方发达国家通常将政府投资项目分为营利性和非经营性两种，其府投资大多数集中在为社会发展服务的、非营利性的公益性项目上，一般采用政府直接管理的模式，设有专门的管理机构负责管理项目建设活动，行使业主的职能，目的是满足社会公共需要、促进社会和国家的发展。对于营利性的政府投资项目，由于在营运后有盈利保证，交给私人投资建设及运营，一般完全按照私人工程的模式操作，政府部门相关机构只行使监管的职责，只要其不违背国家相关法律，就不会过多干预。发达国家政府投资项目管理也经历了较长时期的不断探索、研究、创新、改革和完善，许多专家学者都提出了自己的看法和理论。
针对政府采购的制度，1995年，Micknney特别针对政府采购中的腐败问题，着重论证了政府采购部门或采购代理机构中的舞弊问题及其控制与防范对策，主张从健全政府内部控制角度入手加以防范与治理[18]。1998年针对政府采购中运行效率低下、监督机制疏漏而产生腐败等问题，布坎南和他的公共选择学派提出，必须制定周密而严格的采购程序，例如规定尽可能实行公开招标，强调招标程序的公平性和透明性，采取严谨的支付方法，从制度上强化政府监督约束机制，最大限度地防止贪污腐败现象的发生，实现公众对政府投资项目的监督权利[19]。
在政府投资项目实施的监督机制方面，许多发达工业国家非常健全，政府投资项目管理的透明度极高，有效规范政府在项目管理过程中的行为，提高项目社会和经济效益，任何组织或个人对于政府投资项目的实施过程都有知情权，政府投资项目要接受多方面的监督，保证了政府投资项目实施的廉洁、公正和高效[20]。对于政府投资项目，管理部门严格的监督体现在两个方面：一是建立严格的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行；二是严格的外部监督体制，任何组织和个人对政府投资项目管理部门的不规范行为，都可以向有关监督部门投诉[2]。从国外发达国家政府投资项目管理上看，其具有以下共同特点：
（1）将实施政府投资建设项目作为政府的一项重要职能。发达国家和地区政府将对于政府投资建设项目的直接实施管理当作是政府的一项重要职责。发达国家和地区几乎都有实施政府投资建设项目的专门机构，而我们的基本状态还是分散管理，由最终用户做业主，由此引发多方面的弊端，虽然一些城市作了尝试，但限于我们的行政体制和社会环境，我国在政府投资建设项目管理方面还有很长的路要走。
（2）政府投资建设项目实行相对集中的专业化管理。对于政府投资建设项目，一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理。即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资建设项目的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。对政府投资工程实行政府采购。发达国家和地区政府采购的理论和实践表明，实际上大多数政府采购职能都是独特的，需要掌握专门的知识才能成功地完成，集中采购允许采用专家并使专家的技术在不断的采购谈判中得到不断的提高;集中采购便于明确责任，因为在采购权利分散时，很容易产生规避责任的情况;集中采购还便于保证采购者立场的客观性;集中采购也有利于提高效率，通过合并采购或增加采购量而降低价格;集中采购也便于管理，使政府的规则更容易得到理想的实施。但这样的主管机构在政府投资建设项目的实施中，只行使业主的职能，不具有政府的管理职能，其项目的运作依然要遵循一般项目的运作模式。我国现行的采购法和招标法更多地考虑公平和反腐倡廉关口前移问题，关于效率的考虑比重较小。
（3）政府投资建设项目严格按规则办事,配套的各种法律制度健全。发达国家普遍对于政府投资建设项目的管理设有专门的法律法规和专门的合同。政府投资建设项目的管理方式、管理机构、运作方法与私人投资建设项目有所不同，所以，制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。如机构需要法定，管理方式需要法定，所有的运作规则需要法定。从政府投资工程管理的需要来改进和完善我国建设工程管理的法律法规制度，是必须进行的一项工作。有的发达国家甚至不惜牺牲效率，也要保证依规则办事。这是政府直接实施政府投资建设项目合理机制的重要支撑。这样，可以有效地避免人为因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保证政府投资建设项目达到预想目标。
（4）机构之间权力、责任匹配，相互制约。使用单位、财政、预算部门以及议会在工程的建设过程中具有不同的法定职责，根据其法定职责，各自要在工程的不同阶段发挥其作用。使用单位提出需求并参与设计审查、以及交付验收;议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决定权，建设部门参与前期的可行性研究概预算编制并负责建设实施甚至管理和维护;财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付。这样职责清楚，彼此制约，各部门可以专著于职能范围内的事情。
（5）政府投资项目管理的透明度极高。任何人对于政府投资建设项目的实施过程都可具有知情权，政府投资建设项目要接受多方面的监督，保证了政府投资建设项目实施的廉洁、公正。对于政府投资建设项目，管理部门严格的监督机制体现在以下两个方面：一是建立严格透明的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行。二是严格大外部监督体制，承包商如认为政府投资建设项目管理部门有不规范的行为，可以向有关监督部门投诉。这一管理理念对我们管理政府投资建设项目具有重要借鉴意义。
（6）充分依靠专业人士和中介组织，重视信誉评价，能够给予管理者公正、合理的专业建议，具有较高的专业精神和职业素养。政府的专业管理机构主要是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成，所有的重要技术环节都有专业人士把关，工程中质量、技术、安全、成本等责任非常明晰，由于专业人士受到风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成了整个工程咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制，调动起了专业人士和机构的责任心，使他们成为建设项目顺利完成的保证基石。
2 相关理论基础
2.1 政府投资项目概述
2.1.1 政府投资项目管理概念
政府投资项目的概念是在我国改革开放和现代建设的时间过程中逐渐形成的。政府投资项目在国外一般被称为“政府工程”（Government Project），而我国的香港和日本等地区也称之为“公共工程”（Public Project）。在我国国内，政府投资项目这一概念首次出现于深圳市政府2000年4月颁布的《深圳市政府投资项目管理条例》中。它把政府头投资项目定义为：利用市本级预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。在此之前，政府投资项目又称财政性投资项目。在过去，财政部称政府投资项目的资金来源为“财政性基本建设资金”，即财政性资金，有的地方财政部门称“财政投资基本建设资金”，或直称“财政性资金”。
政府投资项目是我国改革开放过程中出现的新概念，对于它的认识也是一个渐进加深的过程。应该看到，政府投资项目无疑比财政性基本建设资金投资项目的内容更宽，除了财政性资金外，还应包括财政担保的国内外金融组织的贷款、外国政府赠款以及国际援助资金等等。鉴于此，1999年下半年，由财政政部牵头，组织有关专家学者多次专题讨论，最后于2000年出版了《政府投资项目标底审查实务》一书，并在该书中正式提出了政府投资项目的定义。具体地说，“政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会的文化、生活需要以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。”
夏立明、尹贻林、何红锋（2003）在《论我国政府投资项目管理主体》一文中从资金来源的角度对政府投资项目的各种定义进行了分析，建议并提出了政府投资项目的新定义为“为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、向证券市场或资本市场融资、利用外国政府赠款、国
家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。按照资金来源可以分为财政性资金项目（包括国债在内的所有纳入预算管理的资金项目）、财政担保银行贷款项目和国际援助项目。其他资金来源项目都属于非政府投资项目，包括国有企业、集体单位、外商和私人投资等。我国的国家机关和实行预算管理的事业单位、团体组织履行自己的职能所使用的资金，既有预算内的，也有预算外的，这是我国财政性资金的特色，国外财政资金只有预算内资金。另外，财政性资金还包括国债资金，因此它需要国家财政偿还，相当于国家未来的税收收入。”
2.1.2 政府投资项目的分类
在当前市场经济阶段，政府投资建设项目按照不同的划分标准分为不同的种类。[2]
（1）按照资金来源不同，可以分为财政资金（包括国债资金）的政府投资建设项目、财政担保银行贷款投资的政府投资建设项目和国际援助的政府投资建设项目。
财政性资金投资的政府投资建设项目包括财政预算内、预算外基本建设资金的投资建设项目，也包括使用纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金投资建设的项目。国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债，专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范围。
财政担保银行贷款投资的政府投资建设项目是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款投资建设项目，大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长项目。对于非盈利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息，少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险。
国际援助建设项目一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息（无息）贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域
性经济组织（如亚洲开发银行），友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。
（2）按照建设项目性质不同，可以划分为经营性的政府投资建设项目和非经营性的政府投资建设项目。
经营性的政府投资建设项目是指政府为了促进产业发展或拉动国内消费所参与的竞争性项目，这些项目的投资收益比较高，如高速公路、港口、电厂、地铁等。这些项目具有盈利性特点，同时，此类投资项目提供的产品和服务都属“消费效用不可分割”的公共品，建设周期长、投资大、风险大、回收期长或者具有垄断性，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。随着市场机制的不断发展成熟，我国政府目前逐渐地退出该领域的投资，私人部门逐渐进入这类投资建设领域。同时政府首要职能应该转向提供法规、制度等精神类公共品，建立完善竞争机制，维持正常市场秩序，发挥市场和政府的共同作用，降低社会成本。
非经营性的政府投资建设项目是指投资额大而收益比较低的基础性项目和纯公益性项目，如政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁等。这些项目关系到国家机器的正常运转、国家的安全和人民生活质量的提高，因而应纳入政府的公共支出范畴。政府投资项目大多数集中在为社会发展服务、非营利的公益性项目。
（3）按照项目管理权限的不同，可以分为中央政府投资项目和地方政府投资项目。
中央政府投资项目是指全部或部分使用中央预算内投资资金、专项建设基金、国家主权外债资金和其他中央财政性投资资金的固定资产投资项目。中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批和管理。
地方政府投资项目是指地方政府投资资金投资的建设项目，除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批和管理。
中央政府主要承担国防与对外关系建设项目投资，受益范围为全国性的或具有显著外部效应和规模效应的重大基础设施和公用设施投资，如全国性交通、大江大河水利设施投资、以及重大和关键的高新技术产业项目、涉及生产力布局和区域开发的重大项目、少数需要巨额投资和具有巨大风险的基础设施项目投资。
地方政府负责本区域内的公用设施和基础设施的投资，如地区教育、卫生、福利、治安、消防等公用事业和公共部门的投资、区域性交通、农田水利及配套设施等。
2.1.3 政府投资项目的特点
由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。从理论上分析，政府投资项目大多数是为社会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。政府投资项目也可能因国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风险、高收益的高新技术产业等。因此，政府投资项目的产出或服务都是准公共品或公共品。综上所述，可以概括出政府投资项目的几个主要特点：
（1）政府投资项目大多数是为社会发展服务、非盈利的公益性项目。
这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基础设施短缺，所以政府投资项目所占比例相对发达国家较大。
（2）超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响大
只是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大的超大型政府投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。但是，一旦项目决策马上就形成巨大的生产力，并影响着与盖上禅理相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的再造，甚至影响到整个社会经济的发展与人们生活质量的提高。
（3）政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序
各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批