我国高速公路收费到期后若干财务问题的探讨
摘要：我国高速公路收费到期后终止收费，将遇到一系列的财务问题，如：1.未偿还债务的处理问题；2.累计经营亏损能否抵减盈利企业所得税的问题；3.取消收费前大修、取消收费后拓宽改建工程的资金来源问题。本文通过分析我国高速公路“贷款修路、收费还贷”模式的历史背景及其现状，探讨收费到期后解决这些财务问题的对策和建议。
关键词：准公共产品；收费还贷；综合平衡；产业基金
一、高速公路的经济属性
高速公路是准公共产品，具有非竞争性的和不充分的非排他性①。为平衡获益者与非获益者的负担，提高资源的使用效益，高速公路往往采取设置护栏、收费站的措施直接收费或通过政府征税间接收费，即按某种价格标准向消费者收费供应，其生产成本由政府或企业和消费者共同分担。但不管哪种收费方式，都无法向所有获益者收费，高速公路对获益地区经济的发展、发挥经济发达地区的辐射作用做出了不可估量的贡献，具有正外部性，亦即社会公益，其收费额无法与其社会贡献值匹配，只能以部分获益者分担其生产成本外加合理回报来确定。正外部性产品的供应，市场是失灵的，将导致供应不足，如我国经济较为落后的中西部地区、主干线的连接线等车流量较小的高速公路，因此，高速公路的供应，应由政府占主导地位，才能平衡供需关系、优化资源配置。
我国政府通过审批高速公路发展规划、直接成为或控股高速公路建设主体、保留确定价格的权力等一系列制度安排，使政府在高速公路供需关系、资源配置方面占主导地位，以确保高速公路供应有效、持续良性地发展。
二、我国高速公路建设和收费管理模式的现状
我国高速公路的建设，由政府制定发展规划，政府成立事业单位或特许国有公路集团企业为投融资主体筹资建设。建设完工后，即成立一个新的高速公路管理机构或高速公路企业负责收费及运营
管理，政府依据投融资体系、投资总额、当地物价指数以及车流量来确定收费期限、收费标准。
(一)我国高速公路建设投融资主体
我国高速公路建设的投融资主体，大致可分为两类：一是政府成立事业型的高速公路管理局，作为投融资主体筹资建设，统称政府还贷型，典型的省份有辽宁省、山东省等；二是政府委托或特许国有公路集团企业为投融资主体进行筹资建设，统称经营性，典型的省份有江苏省、广东省等。
(二)我国高速公路收费管理模式
由于高速公路建设资金需求量大，我国公共财政特别是早期难以满足庞大的资金需求。我国目前实行多元化、多渠道的高速公路建设投融资体系，主要有四大资金来源②：1.商业银行和政策性银行的贷款，占总额的60%-70%；2.中央财政的投入，约占总额的6%-7%；
3.省市级地方投入；
4.外资和民间资本投资。这样的结构可以看出，银贷资金在我国高速公路的建设资金链中占绝大多数，“贷款修路，收费还贷”是我国目前主要的收费及运营管理模式。
高速公路准公共产品的特性，其社会公益远比经济效益重要，但在高速公路供应方面我国现阶段的公共财政只能提供有限的支持，因此合理的经济效益是维持我国高速公路建设可持续发展的必要
条件，至少其生产成本(亦即投资总额)应由获益者共同分担。从高速公路建设投融资体系即投资总额资金来源的结构出发，我国政府在确定高速公路收费期限、收费标准时，首先要考虑的因素是银行贷款的还款期限，其次是必要的运营管理支出，再次是合理的投资回报以吸引外资或民间资本，最后才是政府公共财政投入。
2004年11月1日起施行的《收费公路管理条例》(国务院令第417号)规定：1.收费期限，政府还贷型高速公路收费期限，最长不得超过15年，中西部地区最长不得超过20年；经营性高速公路的收费期限，最长不得超过25年，中西部地区最长不得超过30年。
2.收费标准，应当根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限和收回投资的期限以及交通量等
因素计算确定。
三、我国高速公路收费到期后遇到的财务问题
《收费公路管理条例》规定，收费期限届满，必须终止收费，政府还贷型高速公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有
偿集资款的，必须终止收费，政府应当向社会公告，明确规定终止收费的日期，接受社会监督，按照国家有关规定经政府交通主管部门鉴定和验收后向其办理公路移交手续，移交的高速公路必须符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准，否则经营管理者应当在交通主管部门确定的期限内进行养护，达到要求后，方可按照规定办理公路移交手续。
我国高速公路建设根据地方经济发展的需要，遵循主干线到连接线、省会与地区市通高速后再到县县通高速的循序渐进的方针规划建设，各条高速公路的经济效益③、开通时间均不一样，基本按条块或路段将其作为一个独立核算的会计主体，但都遵照执行“统一”的《收费公路管理条例》，因此，收费到期后，各条高速公路遇到的财务问题各异，但归结起来主要问题有以下三个：1.未偿还债务的处理问题；2.累计经营亏损能否抵减盈利企业所得税的问题；3.取消收费前大修、取消收费后拓宽改建工程的资金来源问题。
(一)收费到期后未偿还债务的处理问题
1.我国高速公路总体债务情况
在我国“贷款修路、收费还贷”的高速公路建设模式下，高速公路建设资金的60%-70%来源于银行贷款，高速公路主体债务压力大，资产负债率高、负债规模巨大，这一现象经历了2008年至2010年高速公路跨级式大发展后更加明显。2009年信贷规模近10万亿，其中大多数投向了基础设施、铁路、公路、房地产等行业，2008年
至2010年修建的高速公路超过我国高速公路总里程的四分之一④。以上市公司为例，截至2011年第一季度，19家上市路桥公司总资产负债额高达1000亿元，其中资产负债率超过50%的有5家，河南中原高速更是高达77.7%⑤。以省份为例，截至2011年3月31日，湖南省高速公路建设开发总公司，总资产1633.75亿元，净资产311.01亿元，资产负债率为80.95％⑥。交通运输部网站的数据表明，“十一五”期间，交通运输领域完成总投资额为4.7万亿元，按照70%资金来源于银行贷款估算，债务总规模达到约3万亿元之多。
2.收费到期后的还贷违约风险
我国高速公路的收费期限全国统一，政府还贷型最长不超过20年、经营性最长不超过30年。收费标准，各省自己制定的，一般经过交通厅和财政厅、物价局联合制定执行，且各省份收费标准差异不大，以一类车(小型客车)为例，大部分省份都是0.45元/车公里。这样某条高速公路经济效益好坏的决定因素是车流量。一些交通主干线，或所在地区经济发展较好的高速公路，车流量较大，其经济效益较好，收费到期前基本能还清银行贷款；而所在地区经济发展相对落后，或为交通主干线的连接线的高速公路，车流量较少，存在收费到期前能否全部偿还银行贷款的风险。
在长期宽松的银行信贷经济政策刺激下，加上高度公路本身对地方gdp增长的直接贡献和对地方经济发展的间接贡献，一些地方政
府建设高速公路相互竞争，导致在短期内，一些地区高速公路供给超前甚至严重过剩，一些地方政府为了争取立项，在可行性研究阶段高估车流量，夸大预期效益，而公路建成后车流量达不到预测值，导致公路资产利用率低下，加大了高速公路总体收费到期后偿还不了银行贷款的风险。审计署2007年发布的第2号审计结果发现，部分高速公路项目建成后，未达到预期经济效益，难以按期还清贷款，截至2005年底，竣工通车一年以上的20个项目中，有14个项目实际车流量只达到可行性研究报告预测值的60％，在规定的偿债期内很难还清贷款。由于高速公路投资大、资产负债率高、负债规模大，若收费到期后仍有未偿还贷款，将给政府或企业、银行系统带来巨额损失，特别是进入高速公路收费到期的高峰期，累加的还贷违约风险，可能导致金融系统瘫痪。
(二)累计经营亏损能否抵减盈利企业所得税的问题
我国高速公路管理主体基本是以省份为单位，一省一管理机构或一省一特许国有公路集团企业，而具体到省内某条高速公路，又是一路一公司(集团企业的子公司或控股公司)进行独立会计核算。如前文所述，各省份高速公路或省内不同高速公路，车流量差异较大，经济效益呈现冰火两重天现象，有的早期建设的成本低、车流量大的交通主干道高速公路，经济效益非常好，甚至被人称为“暴利”，而有的高速公路开通后年度车辆通行费收入还利息都不够。如哈尔滨绕城高速公路西段项目自2004年9月通车以来，日均车流量为
1761辆，仅为可行性研究报告预测值的13.8%，年收入扣除运营和维护费用后，仅够偿还一个季度的贷款利息。2004年8月竣工通车的吉林省四平至白山高等级公路，92％的建设资金是银行贷款，按年利率5％测算，每年应付利息1.5亿元；该项目2005年通行费收入6500多万元，日均车流量、年收费收入都仅为可行性研究报告预测值的35％。甘肃省国道212线兰州至临洮高速公路2004年通车以来的通行费收入不到同期应支付贷款利息的40％⑦。
估算一条50至60公里规模的高速公路的盈亏平衡点，其年度车辆通行费收入大概为3.5亿元至4亿元左右⑧。这样，年度车辆通行费收入低于2亿元的高速公路，到收费期满后，累计经营亏损可能达到30多亿元，而年度车辆通行费收入低于2亿元的高速公路在全国乃至在某个省内都为数不少。而车辆通行费收入较高的高速公路，如广深高速，1997年开通至2009年十二年时间估算盈利达到203.24亿元，按经营期限过半估算，收费到期后可能累计盈利400亿元，累计上缴企业所得税估算将达到133亿元。高速公路经济效益这种冰火两重天的境况，因一路一公司模式，出现了一个省份的高速公路管理机构或特许国有公路集团企业，其合并(或汇总)经济效益偏低甚至亏损，需要国家财政补贴或担保贷款，但每年还上缴大额企业所得税的现象，这一现象累积至收费到期，将会出现这种结果，政府公共财政，一方面要解决亏损高速公路收费到期后的累计巨额经营亏损，另一方面又征收了盈利高速公路巨额的企业
所得税，这样政府公共财政不但没有为高速公路的可持续发展提供应有的财政支持，反而加大了高速公路行业的资金及税费负担。
(三)取消收费前大修、取消收费后拓宽改建工程的资金来源问题我国《收费公路管理条例》规定，高速公路收费到期后，必须终止收费，上海沪嘉高速是国内第一条高速公路，1988年通车，2012年1月1日起收费到期已取消收费。《条例》同时规定，高速公路取消收费移交交通主管部门前，路况标准要达到取得收费权时的标准和等级，否则经营管理者要在规定期限内进行养护。一般高速公路开通约十年后需要进行路面大修，差不多刚好过了收费期限的一半，第二次大修差不多就在收费到期的时候，亏损、特别是到期偿还不了全部贷款的高速公路，路面大修的资金来源如何解决？第二个需要解决的资金来源问题是，取消收费后拓宽改建工程的资金来源问题。取消收费后，车流辆会急剧上升，为解决拥堵问题，势必要拓宽改建，而拓宽改建因物价上涨、征地困难等因素其成本可能不亚于新建一条高速公路，这部分资金又应该谁来负担？
四、对策与建议
(一)加快高速公路建设投融资体系改革，拓宽融资渠道
从我国高速公路建设特融资体系的结构来看，建设资金来源单一，过度依赖银行贷款资金，这种以收费权为抵押的杠杆融资模式为高速公路的发展起到了重要作用，但同时也为高速公路行业带来了潜在的债务风险，特别是高速公路收费到期的高峰期来临时，累
加的债务风险，可能导致金融系统风险。因此改革现有高速公路建设投融资体系迫在眉睫，进一步拓宽融资渠道，加大股票、证券等直接融资比例，规范、引导外资、民间资本投入高速公路建设，降低高速公路行业的资产负债率，从源头上解决其潜在的债务风险。但由于目前高速公路行业总体经济效益偏低甚至亏损，预期经济效益受政策、社会影响大具有极大的不确定性，外资、民间资本投入高速公路建设极为有限。
1.制定和完善相关法律、法规和政策体系，创造良好的投融资环境
通过加强法律、法规建设，规范政府、投资人、债权人等各方的权力和义务，完善特许经营机制，通过业主招标制度，开展公平竞争，完善法律体系保证高速公路投资者的合法权益，给予外资或民间资本享受同等政策待遇的权利，如国家资本金补助、国债资金安排、财政贴息贷款和其他政策性待遇等。完善相关法律体系保障投资者于盈利高速公路获得应有的投资回报的同时，还应探讨建立统一的利益补偿机制，满足外资、民间机构投资者基本的收益预期，积极引导外资、民间资本以及保险等追求长期稳定回报的资金投入高速公路建设。
2.推进高速公路建设市场化改革
我国高速公路投融资主体类型多样，各省份甚至同一省内不同高速公路主体多元化，造成管理效率低、成本高，政企不分、利润分
配及债务承担等权利界定不清晰，加大了外资或民间资本投入的顾虑。推进高速公路建设市场化改革，加快政府还贷型高速公路向经营性高速公路转变，是建立与社会主义市场经济体制相适应的高速公路发展的内在要求，让市场经济原则来规范高速公路建设和管理，为外资和民间资本进入高速公路建设准备必要的条件。(二)以丰补歉，为高速公路可持续发展提供税收制度支持
政府或政府税务部门对高速公路行业的管理理念，应重视某省份内、某区域内甚至整个高速公路行业的综合平衡，不能只局限于个别地段高速公路的盈利能力，否则会出现某省份高速公路总体经济效益偏低甚至亏损，但每年还上缴大额企业所得税的现象，增加了高速公路行业的税费负担，加大了高速公路行业紧绷的资金链条的压力，不利于高速公路行业的可持续发展。
上述现象只出现在经营性高速公路，因政府还贷型高速公路车辆通行费属于纳入财政专户管理的行政事业性收费，不缴纳企业所得税及营业税。经营性高速公路，实行一路一公司模式，按我国现行公司法规及税收制度相关规定，特许国有公路集团企业与路段公司属母子公司关系，它们纵向之间，以及集团企业各子路段公司横向之间，亏损不能互相弥补。建议政府或政府税务部门，制定某省份内、某区域内甚至整个高速公路行业范围内的亏损可以弥补的税收制度，制定营业税及附加的税收优惠制度，以使经营性高速公路享受与政府还贷型高速公路同等的政策环境，至少目前，经营性高速
公路为实行经营管理的规模化，为应对亏损高速公路债务风险，在省内或某区域内把亏损高速公路公司和盈利高速公路公司合并重
组时，政府或政府既得利益部门，不能设置障碍，更应该大力支持，以解决高速公路收费到期取消收费后的燃眉之急，促进高速公路行业又快又好的持续发展。
(三)组建产业基金，构建长效资金保障机制
取消收费前大修、取消收费后拓宽改建工程的资金需求量同样巨大，可能不亚于新修建一条高速公路。高速公路投融资主体因收费到期取消收费，已无收费权质押向银行贷款，其他资本因预期经济效益为零不会投入，上述两部分资金需求可能回归到政府公共财政提供。为缓解政府公共财政压力，特别是高速公路收费到期高峰期时，政府应未雨绸缪，通过组建产业基金的形式构建长效资金保障机制。
注释：
①非竞争性，不拥堵时增加一定量的车的行驶的道路边际成本为零；有一定的排他性，拥堵时总希望其他车辆很少。
②数据来源，2004年9月10日，新华网，徐松，《交通部：高速公路贷款修路收费还贷模式将继续》
③如广东省内高速公路，根据广东省物价局近几年的收费年审情况看，高速公路的经营情况良莠不齐，大致情况是三分之一盈利、三分之一持平、三分之一亏损，2011年3月18日，cctv经济半小
时。
④数据来源：2011年9月16日，《财经》，张鹭、翁仕友，《债压高速路》。
⑤数据来源：2011年9月16日，经济参考报，张彬、王璐，《高速公路“现金奶牛”变负债大户》。
⑥数据来源：2011年9月16日，《财经》，鲁伟，《“湘高速”账单》。
⑦数据来源，审计署2007年第2号：“34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果”。
⑧50至60公里高速公路总投资大概30至40亿元，按70%资产负债率估算负债25亿元左右，每年按6%年利率计算财务费用1.5亿元左右，1.5亿元+养护成本0.5亿元+日常运管费用0.5亿元+路产折旧1.4亿元(35/25)=3.9亿元。
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