基层领导干部法治素养的调查与思考
作者：庄建平
来源：《中共山西省直机关党校学报》2018年第01期
〔摘要〕不忘初心，牢记使命！在全面推进依法治国实施方略的进程中，领导干部法治素养的提升至关重要。领导干部法治素养既包括素质也包括涵养，既是静态的法律知识积累也包括动态的法治能力运用。本课题在实证调查的基础上采用样本分析方法，编制了领导干部法治素养的量表，在地市级进行取样。在综合分析基层领导干部法治素养的现状基础上分别从法治文化、能力和环境等角度提出提升基层领导干部法治素养的建议。
〔关键词〕领导干部；法治素养；量表；现状；建议
〔中图分类号〕D262.3 [文献标识码]A [文章编号]1674-1676（2018）01-0051-03
一、提升基层领导干部法治素养的意义
不忘初心，牢记使命！法治作为治国理政的方式，既要有完善的制度体系，也要有成熟的理念；既要有良性的执行机制，也要有良好的素养支撑！本课题基于时代背景，就领导干部法治素养进行实证性的基础研究。法治素养既包括静态性的素质累积，更注重运用能力不断完善的动态提升。正如法治是一个动态流变的过程一样，主体素养的提升必将和法治进程的整体同频共振，方能适应时代性的要求。全面提升领导干部法治素养既是依法治国的时代要求，也是全面改革的现实要求，更是干部自我建设的内在要求。全面依法治国，毫无疑问必须依法而行，遵法而为。在依法行政的今天，领导干部应具备相关的法律知识、敏锐的法律风险意识，以及一定的风险防控和化解能力。只有领导干部真正成为法治的实践者，坚持依法办事，依法行政，才能使社会形成“法治”的良好风气[1]。
二、基层领导干部法治素养的样本分析
（一）问卷设计与施测
课题组在学理的基础上，通过文献资料、个别访谈和集体座谈等方式，就基层领导干部法治素养进行问卷调查。内容分为法治意识、法律知识、法治能力等，共75个选项。本次发放问卷1000份，回收900份，回收率90%，有效问卷875份，有效率97.2%。受访者独立完成问卷，施测时间大约30分钟，受访对象从普通公务员到处级及以上公务员，处级及以上的干部占72.6%；科级及以下干部占比27.4%。男性占78.7%，女性占21.3%。50岁及以上的比例最高，占54.5%。学历方面本科占比最高，达79.8%。受访者在行政部门工作的占40.7%，中共党员占88.1%。本次数据分析采用SPSS22.0版本。
（二）基本特点
1.领导干部法治意识整体水平较高
法治意识的测评。对法律在工作中的重要性认识高达93.3%；在法律与权力重要性认知中，认为法律高于权力的比例达90.4%；在法律至上的观念中，高达97%的受访者表示认同或非常认同；在“法律面前人人平等”的价值评判中，96.4%的人表示非常同意或同意；在法律作用认知的中，排在首位的是保护公民权利，占比达82.5%。在守法意识的测试中70.6%的人认为这是每个公民应尽的义务；在谈到对未来中国法治梦想的追求愿景方面，高达98.2%的人充满信心[2]。
2.法律知识与工作密切度高，知识结构单一
（1）在法律知识的整体了解中，选项有“很熟悉且系统学习过”、“比较熟悉且学习过”、“略知但不系统”和“不了解”，根据程度分别赋值4到1分，计算每项平均得分表示受访者对该项内容的了解程度，排在前三位的分别是公务员法、宪法和行政法，最后三位的分别是公司法、知识产权法和消法。在日常工作法律知识的习得与接触中，工作相关性最高的部门法最受关注，且运用水平相对较高，比例高达96.4%。在未来法律知识的获取需求中，公务员法、行政法和宪法的需求分列前三位，民法、合同法和经济法分列倒数三位。
（2）知识获取与能力评价。法律知识获取途径主要通过自学的比例高达92%；提高法律水平有效形式为培训的需求最大，占54.6%；调查显示当前针对党政领导干部普法情况不容乐观，超过59.3%的受访者认为针对性不强，形式主义明显；超过36.8%的受访者认为当前最缺法律知识；认为党校法律内容培训设置不合理的比例达56.6%，因此高达59.1%的受访者认为应该加大教育培训机构的知识比值[3]。
3.学历、年龄、职级与法律知识的相关性
采用独立样本t检验的方法比较，第一专业为法律和非法律受访者存在显著差异。结果显示t=4.773，P=0.000
4.性别、年龄、职级与法律意志的相关性较强
采用独立样本t检验的方法比较不同性别受访者法律意志是否存在显著差异。结果显示
t=-3.817，P=0.000
调查发现，领导干部理性认识与坚持原则存在一定的差距。在人情与法律的认知中，超过45%的受访者认同在现实中人情大于国法。在测试法律与权力的关系中，仍然有15.8%的受访者认为法律不能大于权力，这种认识的偏差某种程度上表明个别受访者或个别情况下，仍然存在权大于法的价值认同和实操可能。当谈到工作中遇到非常棘手的问题是否会采用轻微违法的方式来解决问题的时候，超过21.8%的受访者表示非常同意或同意。
三、提高基层领导干部法治素养的建议
（一）塑造法治文化，培育法治素养
法治素养既有理念也有能力，既考查主体对法律知识的理解，也考查法律信仰的坚守。法治素养既有显性的知识与行为表现，也有隐性的内心认知和价值取向，既需要硬性的制度支持，也需要软性的文化支撑。法治文化的培育与形成即是法治素养的一个组成部分，也是推进法治素养形成与定型的必备要素。法治文化是用理念教化公众，在日常行为之间不断熏习、感染，自觉主动地吸收内化，并转化于行为之上。法治文化就是在建立法治社会的过程中，形成的文化形态和生活方式，其核心是法治理念和法治思维模式的确立，以及在此理念支配下相应制度和组织机构的建立与运行[4]。
（二）完善实践平台，锤炼法治能力
党的十八届四中全会提出，要“深入开展法治宣传教育，坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”。①培育法治素养，树立法治理念，只有理论宣传显然不够，只有让基层领导干部深刻学法、懂法、知法、用法，才能促使大家产生内心认同，从而树立起法治至上的理念。法治素养的基本要求不仅要懂法，更要学会用法。为此建议：
1.加强法律知识培训
知识是智慧的前提，也是素养的组成部分，有了法律知识并不等同于有较高的法治素养和法治能力，但较高的法治素养和较强的法治能力必须以丰富完备的知识为前提和基础。在本次调查中，53.4%的受访者认为应该加大公务员人法律知识的培训教育。要加强党校行政学院等干部教育培训机构在法律知识内容方面的科学设置和知识体系，改进教学方法，既要提升法学基本理论涵养，又要注重不同职能部门对法律知识运用的迫切需求，不要简单地以实用型的法律知识取代基本理论的传承[5]。
2. 拓宽法治实践基地，训练运用能力
通过法治实践提升锤炼法治能力是最好的学习方式。一方面通过地方立法实践不断学习运用法治思维解决地方发展中的社会问题，从而提升地方领导干部运用能力。另一方面结合行政诉讼法实施的契机，推进行政首长出庭应诉，培养应诉的意识、提升应诉技巧，让领导干部习惯于在法治之下运行权力，规范权力并救济权力。此外进一步强化法律顾问制度。领导干部在决策、执行等公务施政行为中要善于借助法学专业人员的知识资源，在遇到不知如何运用法律手段解决的疑难问题要善于请教法学专家，咨询律师团队，在做出重大决策之前，应该加强专家论证特别是法治层面的论证和分析，做到依法办事，按规行事，彻底改掉“三拍”决策的陋习！
（三）健全制度建设，优化法治环境
提升领导干部法治素养，既需要个体的努力，也需要制度完善，更需要社会宏观改良。邓小平曾经说过“好的制度使坏人不敢横行，坏的制度使好人无法做好事，甚至走向反面”。②法
治环境是指存在于法治主体之外，直接或间接地作用于法治建设，法治过程与效果的各种因素的总和。结合十九大报告的要求，笔者认为：
1.完善党内法治机制建设
党的十八届四中全会报告明确提出了中国法律体系的两条线索，一条为国家层面的法律体系建设，另一条则为党内法规体系建设。十九大报告关于党的建设，特别是制度治党的理念，笔者认为应该在借鉴政府政策、法规审查基础上，构建党内法规审核备案，修、改、废等机制。
2. 加大法治考核力度
习近平总书记曾经提出，领导干部的考核应该添加是否能依法办事，是否遵守法律等法治考核要素。调查中，40.9%的受访者认为应该把领导干部具备一定法律素质作为人才选拔的必要条件。在领导干部具体工作实践中可以尝试全程跟踪考察法治能力运用情况，从各个方面衡量，才能更客观公正全面地评估领导干部运用法治思维和法治能力解决社会治理问题的水平，也才能真正感知其法治素养的形成与定型。
3. 深度普法，改善社会大环境
一方面改善体制内的法治环境，另一方面为改良社会大环境。习近平指出“要在广大干部群众中树立法律的权威，使人们充分相信法律、自觉运用法律，形成全社会对法律的信仰，弘扬法律精神，培育法治文化，在全社会形成学法、遵法、守法、用法的良好氛围。这对于加快建设社会主义法治国家具有重大而深远的意义”。领导干部法治素养的提升与社会对法律的信任感和存在度是相辅相成的，二者相互交融共同提升，才能真正实现社会治理法治化。
总之，随着法治建设不断推进，相信在不久的将来，领导干部法治素养的培育也必将或主动或被动地得到全面提升和定型！
注释：
①中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编[M].北京.人民出版社.2014年第43页。
②邓小平文选[M].北京.人民出版社.1994年版第332页。
[参考文献]
[1] 邓小平文选[M].北京：人民出版社，1994：332.
[2] 湛中乐.法治国家与行政法治[M].北京：中国政法大学出版社，2002：127-129，158.
[3] 孙斯坦.设计民主：论宪法的作用[M].金朝武，等译.北京：法律出版社，2006：54-58.
[4] 曹秀伟.基层领导干部法治思维能力建设问题研究[J].中共云南省委党校学报，2015（2）.
[5] 严书翰.建设法治体系亟须解决的几个问题[J].学习月刊，2015（2）.