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现代远程教育毕业论文题目论中央与地方的关系
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2017 年11 月21 日
原创性声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。
论文作者签名：
日期：2017 年11 月21日
内容摘要：中国社会现在处于历史的关键时刻，中国的长治久安和繁荣稳定必须实行法治，在宪法层面探讨中央与地方各自权限的平衡点，从而提高社会生产力，其意义十分重大。本文从我国实际国情出发，通过分析中央与地方关系上还存在的问题，得出以宪法框架下的法律放权制来涵摄未来的中央与地方关系，在保证国家统一稳定前提下，继续深化简政放权，以至调节中央与地方关系得到最佳平衡，激发地方发展活力，促进社会主义市场经济繁荣。
深化简政放权主要做到3点：1、保证中央政府的权威并提升其宏观调控能力；2、建构中央政府与地方政府的优势互补关系；3、理清中央与地方在经济领域的关系，完善相关监督制度。
关键词：中央与地方关系；简政放权；依宪治国；深化改革；
目录
封面 (1)
原创性声明 (2)
内容摘要 (3)
一、中央与地方关系的实质及面临的问题 (5)
（一）中央与地方的关系实质 (5)
1、中央与地方的关系是一种动态关系 (5)
2、中央与地方的关系是一种辩证关系 (5)
3、中央与地方的关系主要体现在其政府上 (5)
（二）研究中央与地方关系的意义 (5)
（三）面对的问题 (6)
二、依宪治国、简政放权是中央与地方关系走向的潮流趋势 (7)
（一）新中国建国以来中央与地方关系的定位演变 (7)
（二）依宪治国是党和人民的意志体现 (8)
（三）关于简政放权的认识及实施前提 (8)
1、中央领导对简政放权思想的认识 (8)
2、宪法中的简政放权思想 (8)
3、实施简政放权的前提条件是：保证国家统一 (9)
（四）立足国情去思考中央与地方的关系 (10)
三、根据我国实际情况，继续深化简政放权 (11)
（一）简政放权的作用意义 (11)
（二）继续深化简政放权举措 (11)
1、保证中央政府的权威并提升其宏观调控能力 (11)
2、建构中央政府与地方政府的优势互补关系 (13)
3、理清中央与地方在经济领域的关系，完善相关监督制度 (13)
四、坚定不移深化改革、简政放权，平衡好中央与地方关系 (15)
参考文献 (17)
论中央与地方的关系
一、中央与地方关系的实质及面临的问题
（一）中央与地方的关系实质
1、中央与地方的关系是一种动态关系
中央与地方的关系是一种根据国内外形势的大环境变化的一种动态关系，比如建国初期，我国要面对美帝国主义的敌对形势及国内百废待兴的局面，需要集中力量办大事，地方的力量自然就是需要集中起来，这就是计划经济产生的重要因素之一；又如欧美在次贷危机后对银行、电力等国有化，都在说明，国际形势在不断变化着，我国也在不断发展，我国中央与地方的关系也需要作出一定的调整，如我国十一届三中全会决定改革开放，发展社会主义经济市场等。
2、中央与地方的关系是一种辩证关系
中央和地方的关系，也即国家的整体和部分的关系，一方面：中央代表着全局的利益，是各个地方的意志核心；国家是各个地方构成的一个不可分割的整体；另一方面：地方在面对中央要求的同时，也要应对自身地方的问题和发展，需要一定的自主权限根据自身情况便宜行事。只有每个部分都发展好了，整体才会好，但脱离整体而单从部分自身出发去发展，也不利于全局，是不能持续发展的，因此，必须平衡好两者关系。
3、中央与地方的关系主要体现在其政府上
中央与地方关系，主要体现在中央政府与地方政府的关系上，因为政府是处理国民事务的行政机关，社会事务的方方面面都有涉及，特别是近年来提出的社会网格化管理模式，更加发挥了政府对社会方方面面的快速干预力度，因此中央政府与地方政府的关系最能体现中央与地方之间的关系。
（二）研究中央与地方关系的意义
中央与地方的关系这个课题是国家治理的重要课题之一，也深受世界各国政府的普遍关注和重视。正确理清这个关系是古今中外的国家大事，我国唐朝自唐玄宗后，因为中央权威维护不了国家统一，地方权限发展膨胀到藐视中央的程度，导致藩镇割据，国家内部连年战乱，简直民不聊生，谈何发展；北宋时期却刚刚相反，为了防止地方势力过大，在军事、经济等方面一味加强中央集权，导致后来的冗兵、冗官、冗费。这两个时期都是因为对中央与地方的关系处理不当，走上了两个极端，
要么地方过于自主，要么一味集权，显然这两种极端的做法都不利于国家的发展和富强，因此，往宏观上说，中央与地方的关系要协调平衡好，国家才能在统一、稳定的前提下激发地方发展活力。往具体上看，研究这个课题，可以更好探索在中央与地方关系基础上形成的国家结构形式，如何更好使得国家职能得到实现。中央与地方的关系是关系到国家的兴衰成败、统一和分裂。必须深刻思考。
（三）面对的问题
就中央政府与地方政府关系而言,中央政府既要保证有足够的权威来实现统一领导,又要保证地方政府应有的自主性和创造性,从而使中央政府和地方政府两方面的积极性都得到充分的发挥。这一原则完全符合像我国这样一个单一制国家协调中央政府与地方政府关系的基本规律。然而,这一原则在指导具体的制度设计中,并没有彻底转化为科学的制度规范和法律规范,主要还停留在非操作化、非制度化的原则层面上。也就是说,民主集中制原则下形成的中央政府与地方政府关系并非是一种完全制度化和法律化的关系,一定程度上还是靠权力和信仰来维系的政治关系。地方政府一级并不是一个具有一定独立地位的控制主体,而是一个被控客体和传导中央指令的中介。因此不可能真正贯彻“充分发挥两个积极性”的原则。这些问题集中是控制与反控制、放权与收权的矛盾。如果处理不当这个关系的话，一方面中央的宏观调控能力会薄弱，另一方面地方保护主义也会影响了全国统一市场的形成和发展，造成行政资源浪费，行政效率低下,不利于社会主义建设。
中国是世界上人口最多的国家，土地幅员广阔，不能期待以中央一隅来有效治理全国。中国的治理是一个艰巨而复杂的任务，因此，必须有处理中央与地方关系的详细、适用的宪法及相关子法，做到有法可依，在宪法的框架下处理这个关系，使得国家治理有宪可依又能灵活机动。
但中国实施近代政治制度较晚，在宪法的制定过程中，对中央与地方分权问题描述不多，在很多领域中，两者的界限不明确，中央与地方权力配置缺乏统一和严格的法律规范，这种状况容易导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，原有高度集权的关系模式的消极影响短时间还无法根除；还有的则是在改革中出现的新矛盾和新问题。中央如果统得过多、过死。在我们这样一个地域辽阔、各地发展很不平衡的国度中, 就会导致僵化、浪费、效率低下。尽管中央政府与地方政府关系上经历了几次放权和收权的调整, 但在充分体现中央政府的权威和地方政府的积极性方面还是有待提高。在中央政府和地方政府的关系上, 原有
体制下中央集中过多, 管得过死的状况，仍然有待改善。
地方政府权限需要适应与之职责相对应的运行状态，加大地方政府自主权, 去决定和处理本行政区域内的政治、社会和经济事务。要充分地考虑地方政府利益，提高地方积极性，需要中央政府在宪法框架下逐步向地方政府行政放权，下放财权和经济管理权，激发和增强了地方政府经济活力和地方政府管理的自觉性, 让地方政府在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度和广度,推动了国民经济的整体发展,和经济体制改革的深入。
因此，我们要在宪法框架下，继续深化改革、简政放权。
二、依宪治国、简政放权是处理中央与地方关系走向的潮流趋势
（一）新中国建国以来中央与地方关系的定位演变
现今世界多数国家都以宪法为基本大法，地位之高，以至政体、国家框架都以之标定，中央与地方都必须遵从，我国也不例外，所以研究宪法下的中央与地方关系意义重大，现如今的中央与地方关系实际就是在宪法框架下运作，从1949年建国以来第一阶段起临时宪法作用的《共同纲领》，其在中央与地方关系上最具特色的规定是：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”
[1]；中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”[2]；“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围”[3]。以“五四宪法”的通过为标志，我国中央与地方关系的发展进入了第二阶段，在此确立了我国中央高度集权的体制。1978年12月，中共十一届三中全会提出，应该有领导地大胆下放过于集中的权力，使地方具有更多的自主权。从此，我国中央与地方关系的发展进入了第三个阶段。现行宪法确立了我国现行中央与地方关系的基本内容：第一，现行宪法规定，我国是“统一的多民族国家”[4]，“各少数民族聚居的地方实行区域自治”[5]，“国家在必要时得设立特别行政区”[6]；第二，现行宪法规定“国家机构实行民主集中制的原则”。这一原则的重要内容之一是“中央与地方应有职权划分。中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中
1
《中国人民政治协商会议共同纲领》第16条
2
《中国人民政治协商会议共同纲领》第33条
3
《中国人民政治协商会议共同纲领》第40条
4
《中华人民共和国宪法》序言
5
《中华人民共和国宪法》第4条
6
《中华人民共和国宪法》第31条
央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”[7]。可见我国中央与地方关系的规范经历过一系列的发展、改进。但我国宪法对此中央与地方关系尚未明确的领域还有很多，这也为我国宪法重新对此关系划分得到了契机。
（二）依宪治国是党和人民的意志体现
党的十八届四中全会《公报》指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这不仅是对宪法至高无上的法律地位的概括，同时也对宪法的实施提出了明确的要求。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，开启了中国法治建设的新时代。将全面推进依法治国摆到我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。而宪法作为我国的根本大法，是治国安邦的总章程，在宪法层面检讨目前宪法的中央与地方分权的不明确，全面分析中央与地方的关系，可以更好的依宪治国，为地方和整体在民主和效率方面起到得到更多思考。
我国的宪法是通过层层人民代表大会选举出来的《中华人民共和国全国人民代表大会》来制定的，充分体现了我国绝大多数人民的意志。
（三）关于简政放权的认识及实施前提
1、中央领导对简政放权思想的认识
新中国建立后, 以毛泽东为核心的中共第一代领导集体十分重视中央政府与地方政府的关系问题, 并很早就提出要充分发挥中央政府与地方政府两个积极性的重要方针、原则。特别是在著名的《论十大关系》一文中, 毛泽东明确指出,“应当在巩固中央统一领导的前提下, 扩大一点地方的权力, 给地方更多的独立性, 让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”[8]这一论断无疑可以看出从新中国第一代领导核心开始，中央领导就有了简政放权的思想。
2、宪法中的简政放权思想
我国《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。所以地方各级人民代表大
7
《中华人民共和国宪法》第3条第4款
8
毛泽东著：《毛泽东选集》第 5 卷，人民出版社, 1977年1月第1版, 275页
会理应充分发挥自身对地方各自社会事务的民主及其他的积极作用，做人民喜闻乐见之事，监督地方政府依法行政，在不违反上一级的法律法规前提下，有针对地制定适合本地区的法律、法规。
因此，对待中央与地方的关系上，简政放权是有宪可依、中央认可以及地方乐见之事，可谓大势所趋。
3、实施简政放权的前提条件是：保证国家统一
简政放权目的就是通过给地方更多的独立性来使得地方便宜行事，提高效率。那么给地方多少独立性呢？在集中化和分权之间，平衡点究竟在哪里？
1946年意大利举行了全民公决，迎来了共和国的诞生。经当日选举产生的立宪会议也随即开始了共和国宪法的起草和审议工作，因此，地区自治问题进入人们的视线，作为岛屿的西西里具有天然的分裂倾向，早在1944年，西西里就建立了一个被称为Consulta的团体，其主要任务就是为其制定一部基本法。其余各区也纷纷效仿，在立宪会议之前制定了各自的基本法。这些地区与国家之间的紧张关系，促使立宪会议不再坚守中央集权的立场，而是试图对原有的中央—地方关系进行调整。在西西里宪法学者的推动下，意大利1946年立宪会议部分地借鉴了1931年西班牙宪法的相关规定，在纯粹的单一制和纯粹的联邦制中间探索出了第三条道路，即“地区性国家”的地方自治模式。所谓地区性国家是指将广泛的自治权，包括某些问题上制定法律的权力赋予地区的单一制国家。1948年意大利共和国宪法所规定的“地区性国家”的概念从文字成了现实。
从1948年的探索至20世纪的实践，再到世纪之交的宪法改革，意大利的地区自治制度已经走过了半个多世纪的历程。这半个多世纪的实践事实上已经证明了“地区性国家”的地方自治模式并没有能够够很好地解决意大利国家的中央与地方关系问题。
2017年西班牙的地区独立公投事件更是值得人去思考中央与地方的关系如何找到一个平衡点，以及如何通过宪法来定位两者。加泰罗尼亚是西班牙东北部的一个自治区，与法国接壤。加泰罗尼亚拥有独特的语言和习俗，且在经济危机期间承担了大部分税收压力，使得其自治政府脱离西班牙的愿望强烈。加泰罗尼亚的独立公投可以说是谋求已久。早在2013以前，就已经传出加泰罗尼亚要进行独立公投的消息。2014年英国的苏格兰独立公投时，加泰罗尼亚的独立公投也是闹得沸沸扬扬，不过直到三年后的今天才得以实现。最终，加泰罗尼亚自治区议会投票
通过了“独立”提案，宣布该区“独立建国”。西班牙政府表示将动用宪法第155条予以坚决回应，这里的宪法在维系国家统一的作用上意义重大，其意义高于地方自治的政治价值，对中央与地方的关系画了一个边界，就是中央与地方的关系本来就是一个国家内部的事，是整体与部分的关系，必须在维系国家统一的前提下。
（四）立足国情去思考中央与地方的关系
十一届三中全会以后, 我国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施, 摸索出了一系列旨在尽可能充分体现中央政府和地方政府“双赢”原则的机制性手段。但仍然有行政权力的“一统就死、一放就乱”的现象。在某种意义上, 中央集权与地方分权的对立和冲突还呈激化趋势。有人甚至认为中央政府和地方政府的权力关系只能是此消彼长的“零和”关系, 而绝不可能是互为前提、互相依赖的“双赢”关系。这种观点是失之偏颇的。
依宪治国，在宪法框架范围内简政放权，继续深化改革无疑是通过多年发展摸索出来的正确道路。因为我国的宪法是通过层层人民代表大会选举出来的《中华人民共和国全国人民代表大会》来制定的，本身就是民主集中制的体现，我国政权的组织原则就是在宪法下进行，所以中国的整个政权体系是按民主集中制原则确立的。必须要根据宪法内容保证国家统一，那就必须要保证中央权威。但我国地域辽阔、民族众多、资源分布不均、各地经济发展不平衡，各个地方有各自的实际情况。因此，根据我国的宪法，由我国的实际国情出发，就中央政府与地方政府的关系而言, 中央政府既要保证有足够的权威来实现统一领导, 又要保证地方政府应有的自主性和创造性, 从而使中央政府和地方政府两方面的积极性都得到充分的发挥。这一原则完全符合象我国这样一个单一制国家协调中央政府与地方政府关系的基本规律。然而, 这一原则在指导具体的制度设计中, 我们也应该看到它所存在的问题,因为中央政府和地方政府关系的改革和调整本身是一个渐进的过程, 原有高度集权的关系模式的消极影响短时间还无法根除，有的则是在改革中出现的新矛盾和新问题。
但我们必须继续在中央权力与地方权力之间寻求一种精心设计又巧妙安排的平衡设计，并依法、依宪建立一个能维系国家统一，保证社会稳定、繁荣、可持续发展为目标和行动上有效率、有内聚力的中央权力和受之领导的有效率的地方权力。本着这样的认知，来检讨中国现今中央与地方的关系，便会有极大的意义。今后中央与地方彼此的权限，应
尽可能地在宪法的位阶上加以明确界定，并通过宪法保留成为宪法制度。
有见及此，在充分肯定我国中央政府与地方政府关系改革已取得重大成效的同时,依然需要根据我国现阶段的实际情况继续深化改革，简政放权。
三、根据我国实际情况，继续深化简政放权
（一）简政放权的作用意义
在行政事务中，如果中央统的过多、过死。在我们这样一个地域辽阔、各地发展很不平衡的国度中, 就会导致僵化、浪费、效率低下。在宪法框架下继续扩大地方政府拥有越来越多的自主权, 决定和处理本行政区域内的政治、社会和经济事务。在政府管理的层次上,中央政府逐步向地方政府下放财权和经济管理权, 特别是实施分税制等一系列较为充分地考虑地方政府利益的制度和做法,可以激发和增强了地方政府经济
活力和地方政府管理的自觉性, 同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度和广度, 促进了中央关于地方政府发展目标和总体协调目标的实现。从而有效地推动了国民经济的整体发展,
有效地推动了经济体制改革的深入。在中央政府和地方政府的关系上,
充分体现中央政府的权威和地方政府的积极性。
（二）继续深化简政放权举措
1、保证中央政府的权威并提升其宏观调控能力
简政放权是时代发展的必然选择，但简政放权不是一味的放权，而是有针对、有部署的放权，在某些关乎大局布局的事项上，非但不放权，还要“收权”，如中央权威就必须继续强化，这是国家统一的重要保证，另外，中央还要根据各个地方的情况实行整体宏观调控。以往中央政府对地方政府的某些方面统得过多与调控乏力同时并存。但相对来说, 后者更为突出。其典型表现就是政府的宏观调控能力(包括财政宏观调控能力、金融宏观调控能力、行政组织调控能力) 呈弱化趋势。
[9]造成这个现象，很大程度是因为中央在向地方放权的操作是板块式的，比较机械化, 中央政府有令不行, 有禁不止的现象十分突出, 主要表现在经济上, 一些地方政府从自身利益出发对地区资源进行区域性的垄断和封锁, 人为设立贸易壁垒和经济栅栏, 分割了市场, 这就造
成地方保护主义，违背了社会发展潮流，阻碍了国家的整体发展。
这些地方保护主义做法使得中央政府的宏观调控与地方政府的中观调节不能正常衔接, 使中央政府的宏观调控能力受到严重削弱, 那些该
9
金太军：“政府职能与政府能力”，载《中国行政管理》1998年12期第28页
由政府调控的领域, 政府由于财力不敷以及权威性流失等原因而力所不逮, 导致市场调节和政府调控的某些“死角和真空”。[10]从世界各国的政
治实践来看, 70 年代至80 年代开始的大规模地方政府分权化或权力下
放运动, 有一个共同的特点就是: 中央政府在权力下放的同时, 都比
以往更强化了对地方政府和社会的宏观调控管理权[11]对中国这样一个正
处于体制转型期的后发现代化国家来说, 中央政府宏观调控能力的下降
不仅直接影响其整体宏观调控功能的发挥, 而且也有碍于全国统一大市
场的建立和健康发展以及公平竞争的市场机制的正常运行。
因此, 中央政府应通过在经济的、法律的、制度的、道德规范等多
种手段建设来加强中央政府宏观调控能力并以此加强自身的权威性以及
对地方政府的刚性约束机制, 以便全国形成统一的畅通的步伐一致的宏
观调控体系, 使中央政府的宏观调控和地方政府的中观调节目标和利益
达成共识, 地方政府应把本地区的经济发展同全国的整体利益协调一致, 按照国家宏观调控的基本要求, 并结合本地的具体情况, 搞好地方政府
的经济调节, 以保证中央的宏观调控措施落到实处。这是在社会主义市
场体制中政府履行宏观调控职能, 提高宏观调控能力的内在要求, 也是
符合我国基本国情——单一制国家处理中央政府与地方政府关系实际情况。
在中国现阶段, 地方政府是直接面对群众和政策的执行者，担负着
地方社会的管理, 兴办地方社会事业, 保障地方的社会福利和社会经济
发展等项职能, 同时, 还兼有本地区内相当庞大的国有资产所有者的职能。肩负这样的双重承担, 往往使地方政府成为该地区的共同利益主体, 必然具有维护和扩展本地区利益的内在要求。而且经过十几年改革和发
展之后, 地方政府实际上已成为整个国民经济发展的重要的组织和推动
力量,而许多地方政府在经济发展中所起的作用, 是中央政府所不能替
代的。因而地方在动机和能力上已具备自主性。在这样的现实下, 如果
中央政府强行扭转旧有的格局,无疑是打击地方发展的积极性，那不仅
会使经济发展萎缩, 而且可能使刚开始的社会主义市场经济胎死腹中。
因此, 在中央政府强化宏观控制过程中, 理应切实尊重地方政府的权益, 适时适度地保护地方的利益, 并给予必要的自主决策权, 以便为地方政
10
金太军：“当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策”载《中国行政管理》1999年第
7期，第32页。
11
派曲立克·唐勒维著：《国家理论:自由民主政治》，麦克米兰教育出版社1987年版，25页。
府职能的有效实现创造基本动力。
2、建构中央政府与地方政府的优势互补关系
从全局出发，必须要通过中央来合理配置国内各种资源，如东部沿海经济发达，但是劳动力不足，中央就通过铁路、国道等基础设的兴建来助力东部，便于劳动力转移；东部的初期发展需要大量的能源，而我国东部能源缺乏，国家的西电东送工程，无疑给了东部发展“引擎”加足了“油”，还有后来的南水北调等工程都是通过中央调配国内资源为地方发展保驾护航，也正是这样，改革开放三十多年来，东部沿海地区经济发展有了硬件的保证。因此，地方离不开中央的支持。因为中央政府是政策的制定者,所以,地方政府在重大政策的选择和安排上要依赖中央政府。
以此同时，中央政府行政和政策不是靠强行指令就能实现的,它需要依赖地方政府的积极合作和支持，所以要充分照顾到地方政府利益,协调好与地方政府的关系。地方政府是政策的执行者,中央的政策要得到有效执行,必须依赖地方政府。如沿海地区经济发展迅速，为国家GDP带来重要的贡献，现在沿海地区产业升级，又带动内地产业发展，如国家近年来推行的西部大开发，是需要有地方有实力了，才有能力去支持、援助大西北的。这也是部分的发展离不开整体，整体的发展又需要各个组成部分的发展的辩证关系。时下我国正在进行“一带一路”“走出去”的国家战略，正是中央与地方之间的优势互补的最好证明。
因此适当配置权力与资源以实现调节好中央与地方之间的优势得到最佳互补，达到双赢的联动局面。
3、理清中央与地方在经济领域的关系，完善相关监督制度
2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。
经济基础决定上层建筑。中央政府将大部分部属企业下放地方政府
管理,中央此举目的是减少行政干预, 增强企业活力, 但有的地方政府
却把这个下放当作是中央给了地方“财政”保障来源，所以目前行政干
预依然在根本上阻碍改革，在一定程度上等于将企业从中央的附属物变
成了地方的附属物, 造成了政企关系的地方政府化, 是经济性分权因受
阻搁浅而违背初衷, 企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。鉴于这种情况, 当前最紧迫的工作是要加快国民经济社会主义市场
化进程, 按照社会主义市场经济的要求, 转变各级政府职能, 切实贯
彻政企分开的原则,建立相应的国有资产管理营运和监督机制, 使得这
些企业在真正意义上实行社会主义市场化，从而杜绝中央政府与地方政
府在物业上分权关系上机械式管理。
在税权方面，财政、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，所以，财税的分配对中
央与地方的关系举足轻重，。1994年我国正式推行分税制财政体制改革，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中
央与地方共享税，并分设中央与地方两套税收机构分别征管。分税制财
政体制改革初步实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的
划分。[12]为了地方能够担负起地方社会的管理, 兴办地方社会事业, 保
障地方的社会福利和社会经济发展等职能,地方就必须要有一定的财力
保障，虽然中央对地方是有各种下发的资金，但我国国情复杂，中央也
不可能事无巨细地一一去处理，但一揽子的行政方式必然大大降低行政
效率。很多地方政府之所以对辖区内的国有企业行政干预，一是由于制
度的不完善，还有就是地方政府实现自身职能时候对经济的内在需要，
有见及此，通过对地方有适度的税收来保障地方在依法行使职权是客观
现实的，但必须有财政监督。因为中央政府与地方权限的划分、调整必
须以中央政府对地方政府的有效监督为必要前提和保障, 否则中央政府
该放的权不敢放, 也不能放, 不该收的权却不得不收。
纵观世界各国, 中央政府都把财政监督当作对地方监督的重要手段。中央政府的财政收入在整个国家的财政收入中的比重都比较高, 一般在50% 以上。地方财政对中央财政依赖性较大, 地方财政的很大一部分来
源于中央的财政补贴、借款、贷款等。[13]
12
何帆著：《为市场经济立宪——当代中国的财政问题》，今日中国出版社1998年版，第
174-175页。
13
陈嘉陵、田穗生主编：《各国地方政府比较研究》，武汉出版社1991版，第201-202页。
中央政府正是通过这种方式对地方实行非直接的但颇为有效的监督。因此, 我们在改革和调整中央政府与地方政府关系时, 也应重视中央政府对地方政府的财政控制问题, 要进一步完善分税制, 改变中央财政收入占全国财政收入比重过低的状况, 规范中央政府与地方政府的分配关系, 逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度, 以提高中央政府的财政控制能力, 对地方实行切实有效的监督。总之要努力做到
江泽民同志在十五大报告中所指出的: 加强对宪法和法律实施的监督, 维护国家法制统一。加强对党和国家方针政策贯彻的监督, 保证政令畅通。当然, 中央政府对地方政府的监督本身必须法制化, 亦即通过法定的程序, 有充足的法律依据, 这套程序和法律实际上构成了对中央政府
和地方政府的双向约束和规范机制。
四、坚定不移深化改革、简政放权，平衡好中央与地方关系
实行改革开放、简政放权政策如同实行法治一样，都是不许走回头
路的正确决定。地方的妥善分权可以减轻中央的负担，让中央可以挪出
更多的时间及精力用来监督、协助地方的自治，以及绸缪国家的未来整
体战略方针。
中央与地方的关系是整体与部分的关系，只有各部分都发展好了，
总体才会好，但脱离整体布局的部分显然是不能持续的很好发展，尤其
是我国地域辽阔、人口众多、民族众多、各个地方的区域情况都不一样，
像沿海地区是我国人口密集的地方，也是经济发展领先的地方，同时也
是资源不足的地方，像西电东送、南水北调等夸地域的世纪大工程，是
需要通过对国家整体的考虑来调配资源，所以一味的由中央控制或地方
自主都不是最科学的做法，我国是单一制国家，由中国共产党一党执政
的国家，中国共产党始终代表着中国最广大人民的根本利益，我国的宪
法也是通过层层人民代表大会选举出来的《中华人民共和国全国人民代
表大会》来制定或修改，本身就是民主集中制的体现，所以地方不能只
顾自己区域的情况而忽略了总体的情况，中央的其中一项重要职能正是
通过宏观调控来把握着整个大局走向，引领我国在整体上发展；以此同时，地方有地方的特殊性，为了提高地方的发展积极性，要因地制宜，
简政放权，2014年李克强总理的首份政府工作报告，“改革”是最滚烫、
最高频的词。据统计，“改革”出现了77次，堪称历年之最。针对改革
的表述，甚至有一种悲壮色彩，“以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的籓篱”。可见依宪治国、简政放权
是正确处理我国中央与地方关系的关键所在。
在不危害国家主权和国家稳定的前提下，通过事权、财权等的下放来提高地方的行政效率，在不与上级法律冲突的前提下，通过各级人民代表大会来制定适合本地区的地方法律、法规，以及监督地方政府的依法行政。因此，兼顾地方的实际情况，由中央统筹全局无疑是符合全国利益的做法，是中国共产党始终代表着中国最广大人民的根本利益的实际体现，是体现我国国情和民主的要求，更是符合我国宪法内容的依宪治国。
参考文献：
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