1.残疾人服务工作背景
2008年3月，中共中央、国务院颁发7号文件，明确提出建立残疾人社会保障体系和服务体系的基本理念、指导原则和政策措施，为残疾人事业发展作出重大部署，为残疾人工作指明了方向。佛山市委市政府也于2010年4月出台了关于加快残疾人事业发展的实施意见，为我市的残疾人事业发展明确了方向。
根据第二次全国抽样调查数据显示，佛山市有20.67万残疾人，占全市总人口的5.8%。其中，重度残疾人超过6万，分布在5千多个家庭中，涉及20多万人的工作和生活。庞大的群体严重影响着我市经济和社会的发展，甚至冲击社会的稳定。因此，残疾人的起居照料、康复治疗、文化教育、技能培训等服务性的工作不但成了社会关注的热点和重大的民生问题，而且还是一项重要的社会稳定工作。
当前，我国把视力、听力、言语、肢体、智力和精神残疾中的一级、二级界定为重度残疾。由于多数重度残疾人已无法进行康复治疗，养护工作便成了他们最关心的问题。残疾人养护可分为家庭养护和机构托养，机构托养是残疾人在政府或民间组织创办的具有福利性质的专业机构中集中养护、康复治疗和技能培训等的一种服务模式，家庭养护主要是指由政府资助残疾人在家由家庭成员或雇人照看的一种养护模式。本文主要探讨机构托养问题。
2.佛山的重度残疾人生存状况不容乐观
2.1家庭经济状况普遍较差
我们的调查数据显示，佛山重度残疾人家庭有23%的没有稳定的收入。一是由于照料而无法从事有收入性的工作，二是高昂的康复治疗费用，造成家庭沉重的经济负担，是名副其实的困难家庭。有50%以上的重度残疾人由父母照料，照料者中60岁以上的占35%，有57%的照料者体弱多病，31%的是一户多残的家庭，有65%的家庭表示对照料工作已力不从心，家庭经济无法负担，对将来的生活忧心忡忡。
2.2生存状况不容乐观
调查显示，随着佛山工业化的发展，重度残疾人群的年龄跨度越来越大，低龄化现象也日益严重。目前，佛山四十岁以上的残疾人接近半数，有67%的是单身，婚姻社会问题隐患大；先天性缺陷造成重残的占40%左右，智力和精神残疾占25%左右，80%以上的生活不能自理，需要全日制的全程陪护才能维持生活；60%以上的还患有其他疾病，80%以上的本人无任何生活经济来源，只能依靠家庭或社会供养；85%以上的没有条件进行康复治疗和训练；享受的社会救助水平低，社保没有全覆盖，社会综合保障水平较低，政府和社会的关注度不高。这种状况，让不少残疾人对生活失去信心，给家庭成员的工作和生活带来
极大的影响，给社会稳定带来严重的隐患。
3现阶段，佛山的残疾人托养服务体系不健全
由于各区对残疾人工作的重视程度不一，财政的投入和残疾人受惠状况也各不相同，所以发展也不平衡。佛山的残疾人托养工作还处于起步阶段，残疾人托养服务体系还没有建成。
3.1 残疾人托养机构的发展处于起步阶段
目前，佛山残疾人服务机构主要有工疗站、社区康复站和综合服务中心三种类型。工疗站和综合服务中心的运作效果相对较好，但工疗站的规模小，受益范围窄；综合服务中心规模和专业水平均较高，承担着残疾人服务领域中技术方面的项目，但门槛相对较高，受惠面有限。社区康复站由于缺乏有效的后续政策和管理配套，实际的效果目前并不理想。这些机构在一定程度上为残疾人提供了大量的服务，是当前佛山残疾人服务领域的核心机构，应进一步加大发展力度，但都不属于托养机构，它们并没有解决托养的问题。目前，禅城区的工疗站建设有一定的规模和数量；南海区的社区康复站建设已基本普及；顺德区的个别民办机构开展了小规模的托养尝试工作；三水区的残疾人工作近年发展较快，已建成综合服务中心和工疗站；高明区的残疾人服务机构建设最为薄弱。但符合残疾人服务体系发展的托养机构，佛山当前还没有。
3.2民政系统的社会福利机构不是残疾人的托养机构
民政系统管辖的社会福利机构的服务对象主要是“五保”和“三无”人员，不是针对残疾人，更不是重度残疾人。在一些民办的福利机构中，有开设残疾人托养的服务，但收费高昂，绝大多数的残疾人家庭无力承担。由于残疾人托养服务在人员配备、设施改造、专业技术、康复治疗、文化娱乐、技能培训、社会活动等方面与普通的养老服务不同，社会福利机构中针对残疾人的服务项目也不具备。另外，社会老龄化和 “三无”问题，让福利机构压力重重，它们当前既无力又无法承担残疾人的托养工作。
3.3医疗系统的康复部门也不是残疾人的托养机构
医疗系统在康复技术和设施上具有优势，在残疾初期的治疗和康复中发挥着重要作用。由于残疾人康复需要较长时间，在现行的医疗体制和保障体系中，任何人都无法长期在医疗机构进行托养式的康复和治疗，高昂的费用残疾人家庭根本无法承担，绝大多数的重度残疾人基本放弃选择到医疗机构进行康复；在现有的医疗资源和条件下，医疗机构还不可能建立面向社会的残疾人托养的部门。因此，对医疗系统的康复部门，绝大多数残疾人只能是可望不可及。
当前，佛山有85%的重度残疾人有
入托意向，社会需求量大、迫切性强，而各区的残疾人服务事业发展极不平衡，亟需政府和社会各界重视，尽快建立符合佛山实际的重度残疾人托养体系，是当前刻不容缓的重大民生问题。
4.佛山重度残疾人托养工作的发展对策
开展重度残疾人托养工作，应结合实际统一部署，创新思路、积极探索，通过政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动，采取残联自办、与社会联办和依靠社会力量创办等多种方式，加快托养服务机构的建设步伐，把残疾人服务工作推上新台阶。
4.1解放思想，更新观念，把助残事业建设成专业服务的民生工程
4.1.1把托养工作作为一项系统工程来抓
重度残疾人托养工作不是一项独立的工作，不是政府的某一个部门就可以做好的，它涉及财政、民政、卫生、社保、教育、建设、交通、残联等部门，需要政府各部门通力合作，是一项系统工程。因此，政府必须下决心，协调各部门共同做好残疾人工作，适当调整职能、调配资源，明确责任，以实际行动促进残疾人事业又快又好发展。
4.1.2制定残疾人服务工作发展规划
根据中央、省残疾人工作的文件精神，结合佛山重度残疾人类型、分布等实际情况，在调查研究的基础上，汇集各界智慧，以超前的眼光制定出残疾人服务体系的发展战略，规划设计残疾人托养机构的建设，出台残疾人托养工作意见及相关规定。
4.2加大财政投入，多渠道筹集资金
4.2.1严格执行残疾人就业保障金的征收政策
根据国家相关法律法规，对无法安排残疾人就业的用人单位，应缴纳残疾人就业保证金。目前，佛山各区执行情况不一，残疾人工作资金的来源也不一，工作的实效各区有明显差别。市委市政府应统一部署，统一征收，严抓落实，为残疾人事业发展提供保障。
4.2.2专项托养资金列入财政预算
残疾人托养工作作为一项重大的民生工程和社会事业，政府每年必须有专项的资金投入，增加财政预算的支出，设立专项资金扶持托养事业，是残疾人托养服务工作健康和快速发展的基础。
4.2.3 严格执行福利彩票资金的使用政策
应按国家的相关政策，足额提并足额用于残疾人工作中，地方政府不应忽视民意和国家政策，应坚决执行落实。
4.2.4探讨成立残疾人托养基金会
通过多种渠道接受各界人士的善款、设备和相关的实物等，成立为托养专项事业发展筹集善款的机构，筹集托养善款。
4.3调整行政管理职能，制定相关配套政策
残疾人工作是一项综合的系统工程，要使残疾人托养工作上台阶、上水平，既要在行政管理职能和资源分配做适当的
调整，也应制定相关的政策法规。
4.3.1 调整部分行政管理职能
以工作为中心，把涉及残疾人事业的相关行政部门中的部分管理职能和资源作一适当调整，是做好残疾人工作的重要环节。如涉及残疾人保障和服务体系的民政、社会保障、教育、建设规划、医疗卫生、交通管理等相关管理职能可适当调整给残联行使或与残联共同行使，对关系残疾人工作的部分资源由残联调配，实际效果将会更好。这样，可更好地把残疾人就业、托养、康复治疗、技能培训与教育、无障碍设施等较好地结合起来，使残疾人工作更有针对性，创造与正常人同等的机会才会更多。
4.3.2 制定扶持非政府机构发展的政策
非政府机构的蓬勃发展是社会和市场成熟的标准。大量的非政府社会服务机构的存在是港台地区社会福利事业蓬勃发展的基础和依托，借鉴其成功经验，建议制定相关的监管制度和办法，规范和扶持这类机构的建立和发展。
4.3.3建立专项的政府购买服务制度和配套实施办法
有制度和办法不一定就可立即购买到需要的服务，但没有制度和办法就一定购买不了符合要求和长期发展的服务。笔者认为，国外和港台地区在政府资助津贴服务机构的理念和做法值得学习。建议由财政、残联、民政等牵头出台向残疾人服务机构购买服务的试行办法，明确服务机构的准入条件、服务标准、资助标准、监管措施等政策性的文件。
4.3.4建立残疾人服务体系的专业人才制度
制定完善的人才培养和发展规划，根据托养机构的类型、规模来配备相关的专业技术人员，是残疾人服务事业发展的另一重心。残疾人的起居照料、康复治疗、文化教育、技能培训等专业性的工作，绝对不是养老机构中的服务模式，也不是一般人可以从事，而是专业性强、技术含量高的工作。如面对聋哑的手语、脑瘫的康复治疗、弱智的教育、精神病的工疗等都是非常专业的工作。因此，软件的人才发展规划和人力资源管理也是成败的关键。
4.3.5制定鼓励社会力量参与残疾人事业的文件制度
残联组织应建立专门与志愿者、社工、爱心人士、媒体等组织联系的工作制度和部门，进一步宣传和动员社会力量结对帮扶，倡导和鼓励企事业单位对残疾人托养服务机构给予资金、物资等方面的支持，扩大社会参与面，让更多的社会力量在政府的支持和关心下，在残联的组织和影响下投入到残疾人事业中来。
4.3.6制定残疾人进入托养机构的评测转介轮候办法
参照现行的相关规则，结合各地实际，制定残疾人托养评测转介轮候办法。
4.4发展重度残疾人托养机构的模式选择
开展重度残疾人托养工作，必须充分考虑残疾人的类别、分布、数量等客观情况，避免千篇一律、重复建设、浪费资源，应形成布局合理、辐射面广、交错发展的形态。
4.4.1托养机构的类型模式
托养服务工作应以“公办机构为主导、非公办机构为主体”，按市场规律形成共同发展的运行模式。根据残疾人需求量大、资金来源有限、专业技术人员不多等情况，应广泛动员社会力量，整合资源，因地制宜地举办多种类型的残疾人托养机构。
（1）政府举办一批公立机构，引领残疾人服务事业发展
积极创建政府举办的服务机构，可起到主导、示范和引领的作用。如对一些有就业需求、劳动能力相对较弱、社会培训机构难以培训的智力残疾人，把托养、技能培训和就业相结合，既可建立独立的“残疾人职业训练庇护所”，也可依托现有的福利企业，把就业与托养相结合，举办“就业型”的托养机构等；对精神病人的托养可结合各地资源，建立精神病人工疗站（农疗场），把适当的劳动与托养相结合，举办“工、农疗型”的托养机构等；对肢体重度残疾的可在社区建立“寄养式”的全托或半托中心等。政府通过分类举办这些机构，既可起到引领作用，更是当前残疾人服务体系的主力机构。。
（2）积极举办一批公办民营机构，充实发展残疾人服务事业
对场地、房屋等硬件资源要求较高，初期投入较大的服务机构，可实行“公办民营”联合举办的方式。如对综合性的托养机构，可由政府提供场地，由“有能力、有爱心、有实力”的社会组织和个人承办。但对这类组织的管理，一定要有完善的制度，并落实到位，充分发挥财政、审计、残联组织对其监督、审核等规范化的管理，按标准运作，严格执行相关的规章制度，防止政府投入的资产流失，要真正体现政府对残疾人事业投入的成效。
（3）大力扶持一批民办公助机构，把残疾人服务事业做大做强
在大力推进“公办民营”的同时，应积极倡导和扶持“民办公助”机构的发展，这是适应市场运作的有效发展之路。“民办公助”的实质就是政府投入大量的资金购买服务，残疾人在民办机构中同样享受着政府的相关待遇，它只是政府和管理者之间的一种管理模式，对服务需求者来说在“公办”和“民办”机构中没有本质的区别。“民办公助”的管理模式利于竞争，有利于能提升服务残疾人的水平，且经营活、见效快。政府可通过一次性开办经费的补贴、服务场地租金减免、专用设备购置补贴、专业人才培养和聘用补贴、服务对象生活费和交通费补贴等项目来购买服务。
如面对老年残疾、肢体残疾和脑瘫已无康复可能的这些残疾人，可在人口密度大的镇区扶持一批专业技术含量相对较低的托养机构。
（4）大力推进政府补贴的家庭养护工作
由政府出钱残疾人居家养护。根据实际情况，既可以实行以残疾人家庭为单位吸收部分其他残疾人为成员的家庭式托养模式，也可以实行以单个家庭为托养单位的托养模式，出台家庭养护政府补贴的办法和制度，把政府救助与家庭责任有机结合起来，多渠道地开展残疾人托养工作。
4.4.2托养机构的选址模式
重度残疾人对托养要求各不相同，在托养机构的建设选址上，应根据轻重缓急有选择性地发展。
（1）规模较大的综合性托养机构应选择在城郊建设
建设规模较大的新型残疾人托养机构，是残疾人服务事业大发展的重要载体，也是残疾人服务体系中标杆性的机构。城郊有环境和土地等优势，对精神病人和家庭经济相对较好的残疾人是首选之地，也是托养和康复治疗的理想环境。因此，在土地较充裕、环境较好、交通相对便利、相关服务设施配套的城郊，选址建设规模较大的综合性的残疾人服务机构，是残疾人事业发展的客观要求。
（2）城区是残疾人托养机构发展的主战场
多数残疾人家庭经济较为困难，家庭情结深，特别是一些年纪较大的残疾人，不愿离家太远，因此在交通便利、人口相对集中的城区发展各类型的托养机构是当前的主战场。参照民政系统的福利机构，在城镇新办一批残疾人托养机构，也可在原有的一些机构中采取加大投入、扩大场所、配备人员、拓展业务等措施，转型建设为残疾人托养机构，解决当前重度残疾人及其家庭的迫切需求。
（3）在社区中建设残疾人服务机构是发展的方向
在社区中开展托养工作，是服务体系建设的重要环节，是残疾人服务事业普及化和成熟化的标志。将来可把社区康复站进一步发展为社区残疾人工作一体化的服务中心，把“家庭式”的托养机构建在社区。在社区中普及残疾人托养工作，在财政、人员、技术、设备等配套建设的投入比前两种会更大，当前各区大力发展社区“家庭式”托养机构，笔者认为条件还不具备，时机尚未成熟。但这种模式是残疾人服务事业今后发展的方向，是成熟的标志。
4.4.3托养机构的管理模式
（1）确立主管和协调部门
确立残联是残疾人工作的行业主管部门，是残疾人托养工作的责任单位。如制定行业发展规划、管理规范和准入条件、实行资格认证制度、组织检查验收等管理和监督工作。财政、人力资源和社会保障、卫生、民政、
工商、税务、教育、建设规划等为相关协调部门，共同做好残疾人服务工作，为残疾人事业发展提供强有力的保障。这样可以避免多头负责、相互推诿、谁都负责谁都难以负责的局面，有利于资源的合理调配使用，发挥更好的效益。
（2）建立有效的人力资源管理模式
在机构中实行分类管理，采用绩效管理办法，注重管理实效。采用合同制与聘任制相结合，分类实施；设计科学合理的考评指标，对考核合格的机构，可从残疾人事业经费和就业保障金或专项托养经费中，实行以奖代补。按规模大小、服务残疾人的数量多少、服务质量高低进行分类和评级，根据不同类别和等级，给予不同的经费补助。制定岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度，建设一支专业结构合理，老、中、青三结合的专业技术队伍；安排有就业能力和就业意愿的残疾人参与服务工作，加强专业技术人员继续教育，不断提高专业人员素质。对绩效突出的个人除了给予物质奖励外，还要运用各种媒体的宣传报道，树立典型，宣传先进事迹，感动他人、感动社会，让更多的人关注、了解和投入到残疾人工作中来。
（3）切实做好托养的费用管理工作
残疾人在机构中发生的费用，应在社保的养老保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和专项的托养经费、残疾人就业保障金、各种社会救济（助）金、福利彩票资金等相关经费中安排支出，明确规定各项费用的列支科目。对入托的残疾人，根据家庭经济状况和残疾等级，按医药费、生活费、交通费等不同的项目制定相关标准，分类实施，分别给予不同的补贴标准。把领取的低保、各类补助与在托养机构的费用连通，对低保的残疾人个人补助收入不够支付在托养机构发生的费用，由政府安排在残疾人事业经费中补足，如超过一定数额的则可由其家庭承担；对非低保对象也应有一定的专项补助额度，根据服务内容决定各自的费用负担；对居家安养的重度残疾人，可实行购买服务的形式，直接补贴残疾人家庭或照料者。