摘 要：改革以来，财政支农效率低下已是不争事实，但理论界对其主要成因尚缺乏前瞻性研究成果。本文基于1978～2005年统计数据，从定性与定量两方面对中国财政支农效率作出实证分析，结果发现：改革以来，财政支农效率低下且与金融支农积极性不高互为表里。本文认为，单纯整合财政支农资金是不够的，必须整合财政和金融两股支农力量，使二者发挥各自支农比较优势，实现既提高财政支农效率又放大支农资金规模，从而大幅提升资金支农的整体能力。关键词：
财政支农；效率；金融支农；整合
■ 彭克强
改革以来中国财政支农效率的实证分析
改
革以来财政支农效率低下，理论界对此早有共识。目前理论界对于财政支农效率低下问题的观点主要有三：一是管理论，即认为财政支农资金使用效率
低下的主因在于财政支农资金管理松懈，强调应通过加强财政支农资金管理以提升其使用效率；二是整合论，系管理论的升华，认为财政支农效率低下的主要原因是财政支农资金使用过于分散，无法形成合力且易滋生诸多弊病，主张通过整合分散于政府各部门的财政支农资金以提高其使用效率。整合论已被中央政府接受并付诸实施，其主要标志是财政部于2006年5月发布了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，正式在全国范围内展开财政支农资金整合工作；三是财政支农与金融支农整合论，即认为财政支农效率低下与金融支农积极性不高并存且互为表里，必须整合财政与金融这两股支农力量，以便充分发挥二者各自的比较优势，最终使二者均得以摆脱支农困境。
然而，财政支农效率低下的主因究竟是财政支农资金管理体制缺陷使然还是“单干”式财政支农的必然结果？目前学术界对此尚无前瞻性的研究成果。笔者认为，对此问题的不同回答将导致不同的政策建议：若认定财政支农资金管理体制不佳是其主因，则政府在努力增加财政支农投入的同时就应将工作的着力点置于改革财政支农资金管理体制，即整合财政支农资金；若认为这是“单干”式财政支农模式的必然结果，那么政策建议就应是将财政支农与其他支农力量（如金融支农）进行有机整合。显然，关于财政支农效率的实证分析具有重要实践意义。
改革以来，财政支农效率低下，支农资金多头管理，有中央、省、地、
使用模式也造成资金管理成本高；（4）管理乱。即由于财政支农资金分布于多个部门，经多种渠道，按不同管理方式拨付，常出现同一项目多部门管理但无部门负责的局面，尤其是支农项目管理的混乱致使有限的支农资金被挤占、挪用、吃喝、贪污或被低效、无效甚至负效使用[3]。
可见，财政支农管理“多、杂、散、乱”的现状，严重抑制了其支农效率的提升，从而整合财政支农资金具有必要性和紧迫性。
2、财政支农数据失真。按现行财政投资体制，中央财政主要负责大中型基础设施项目投资，在目前中央财政预算内农业基本建设投资中，水利投入最多，林业和生态建设投入次之，农业投入份额最小。2001-2005年中央农业基础设施投资为2840亿元，其支出范畴，严重夸大了财政支农投入
的规模与比例；从而严重“稀释”了
财政支农资金的整体支农效率。
3、基层财政支农能力近乎丧失。
当前，中央财政的农业基础建设投资
很难覆盖农村，省级财政也主要是与
中央财政投入的大中型项目配套，农
村中小型基础设施建设的职责落在基
层县（市）和乡镇政府肩上；而县、
乡财政基本上是“吃饭”财政，连国
家投资项目的配套资金都难以落实，
何况对农村中小型基础设施的投入。
4、财政支农资金被闲置、浪费现
象不容忽视。由于有的地方将有偿使
用的部分财政资金的到期收回情况作
为一项政绩考核指标，于是主管部门
为防范贷款风险，滞拨、缓拨或提前
回收资金的现象严重，造成原本不足
的财政支农资金又被大量闲置、浪费。
农业科研项目也缺乏投入动机。1978-
2005年28年间中国财政投入的农业
科技3项费用占农业GDP之比仅1978
年、1979年两年只略高于0.1%；1995
年该比例为0.025%，达最低点，在此
之前该比例呈下降趋势，在此之后呈
上升趋势，而2005年该比例仍只有
0.086%（图1）；而按联合国粮农组织
（FAO）的标准，发展中国家或地区
的农业研发（R&D）投入应占到农业
GDP的1%以上。可见，中国的农业
科技研发投入是长期巨额欠账的。
6、财政支农的越位、缺位、错
位问题同时存在。（1）越位。即财政
支农投入模式不符合国际惯例和WTO
《农业协议》的规定，如粮食风险基金、
粮食企业亏损挂账等均不符合WTO规
则或公共财政的要求；（2）缺位。即
与WTO规则相符的市场信息服务、农
业科研、农产品质量检验监测体系建设、农民专业合作组织支持、不挂钩的收入支持、政府参与的收入保险和收入安全网计划、针对农民的各种结构调整性补贴等属“绿箱”政策鼓励的有关农民收入保障方面的支持，在现行的支农政策中尚未涉及或支持力度过小，补贴空间巨大；（3）错位。即中国50%以上的“绿箱”政策补贴支持了流通环节，既导致农产品成本和价格扭曲，又与国际惯例和WTO规则相悖，支农严重错位。
二、基于财政支农结构效率的
分析
财政支农的业务范围很宽，牵涉部门较多，且支农统计数据不完整，导致财政支农支出概念模糊不清。考虑到当前部分财政支农数据的不可得性，本文首先将“财政支农支出”[4]界定为“国家财政用于农业的支出”与“全国农业综合开发财政投入”两项之和；然后基于结构效率观[5]对1978年以来中国财政支农效率问题展开分析。
1、财政支农支出内部结构的对比分析。通过观察表1和图2可知：（1）财政支农支出1的占比从1978年的51.08%缓慢升至1980年的54.76%，接着迅速升至1981年的66.85%并相对稳定至1997年，然后降至1998年的50.57%，又在波动中升至2005年的68.55%。1978-2005年间财政支农
支出1的比重基本维持在50%-70%之间，一直占据着最大的份额；其中支援农村生产支出属于生产性财政支农支出，而农林水利气象事业费中一部分属于正常和必需的农口单位维持费，但不可否定的是，这部分事业费中有相当部分属于非必需性的过量消耗，是降低财政支农效率的一个根源，因此，应设法通过压缩农口机构和人员，从而将该项事业费降下来；（2）农业基本建设支出占比从1978年的
33.94%升至1979年的35.8%，然后持
续降至1981年的21.91%，接着直至
1987年基本稳定在24%，又降至1988
年的17.8%，然后直至1997年相对稳
定于20%，接着大幅升至1998年的
37.22%，升幅达92.3%，最后在波动
中降至2005年的19.6%。1978-2005
年间，农业基建支出占比一般保持在
20%-40%之间，但也有1988、1989、
1994-1997、2005年共7年在20%以
下。其属于占比次高的部分，但由于
财政直接支农模式在支农项目选择、
进程管理、完成后维持等方面均存在
难以克服的缺陷，因而其本身的支农
效率并不高，有时甚至十分低下。财
政农业基本建设支出存在缺陷的原因
有三：一是政府在建设项目管理知识、
技术、经验和动机方面均不具有比较
优势；二是由于信息不对称性的存在，表1 1978-2005年财政支农支出的内部结构（%）年份
财政支农支
出占比
农业基本建
设支出占比
农业科技三
项费用占比
农村救济
费的占比
农业综合开发
财政投入占比197851.0833.940.70 4.570
197951.6935.800.87 5.620
198054.7632.400.87 4.840
198166.8521.91 1.078.240
198266.3023.910.947.140
198365.2225.78 1.367.060
198467.9023.80 1.54 6.760
198565.7724.56 1.278.400
198667.4823.82 1.477.240
198768.5523.92 1.16 6.370
198871.2417.80 1.07 5.96 3.93
198969.4617.840.87 5.53 6.29
199066.5420.020.93 4.887.63
199164.6420.040.78 6.797.75
199266.3120.950.74 4.687.32
199368.2320.040.63 4.017.09
199470.3718.840.53 4.10 6.16
199569.2617.710.48 5.117.44
199667.3918.700.65 5.807.45
199767.8919.340.66 4.897.22
199850.5737.220.74 4.76 6.71
199957.4230.260.77 3.577.97
200056.5430.560.72 2.989.21
200157.8430.300.65 3.008.21
200264.1624.660.57 2.588.02
200359.6127.700.65 4.197.84
200468.2521.860.63 3.46 5.80
200568.5519.600.76 4.79 6.29
注：由于1978-1983年有其他财政支农支出但本表未列入，故表中1978-1983年间各年的各项支农支出占比之和不足100%；农业综合开发从1988年开始实施，故1978-1987年间无此数据。
加之政府官员或职员对免费性质的财政支农资金的运营监管缺乏动力，且极易诱致寻租式腐败；三是交易费用阻碍着对代理人进行代理人监督，即从理论上讲，上级政府部门可以通过雇佣另一个代理人去监督下级政府部门的支农行为，但交易成本的高昂往往使这种以一个代理人监督另一个代理人从而解决内部人控制所带来的腐败问题的设想难以实施；（3）农业科技3项费用占比在1978-2005年的28年间年均0.86%，仅1981、1983-1988年共7年中该比重大体在1%-1.5%之间，其余年份均低于1%，可见，该比重极低，这也是中国财政支农支出
结构不合理从而导致支农效率低下的重要表现之一；（4）农村救济费占比偏小，28年年均为5.26%，其在波动中从1978年的4.57%升至1985年的8.4%，然后在波动中降至2005年的4.79%。农村救济其实也是一种间接的生产性投入，不仅可以缓解农村贫困户的生存困境，为日后的农业生产或其他农村经济活动或整个社会经济活动积累人力资本，而且有利于保持农村社会稳定，从而间接支持农村乃至全社会的经济活动的正常运转。因此，该比例应随着国家财力的增长而适度增加；（5）农业综合开发财政投入占比较低，18年年均7.13%，且各年占比相对稳定。表面上，该比重越低似乎农业综合开发中财政支农资金对其他各类资金的牵引力越强从而财政支农资金的效率越高，然而事实并非如此，原因有二：一是在农业综合开发投资中，财政的微观性介入过深、过细、过多且过滥，直接导致了农业综合开发项目的绩效不彰；二是中央财政通过行政指令要求下级各级政府必须与其确定的农业开发项目进行资金配套，而下级政府往往也以强制式手段要求集体组织与农民群众以集资、集劳方式进行配套，从而带有明显的计划经济色彩，虽然这种行政化强制配套措施使中央财政投入得以保持在
较低水平，但并不能保证包括中央财
政资金在内的全部项目资金能具有较
高的使用效率和项目本身较好的经济
社会效益。
可见，财政支农支出（特别是其
中的农林水利气象事业费）占比太高，
这部分“吃饭式”支农支出占比过高
严重挤占了“生产性支农”的份额；
农业基本建设支出占比偏低且波幅较
大；农业基本建设支出占比与财政支
农支出占比呈明显反向变动关系，即
替代关系（图2）；农业科技3项费用
占比极低，不利于农业可持续发展；
农村救济费占比偏小，公共财政职能
发挥不够；农业综合开发财政投入占
比较小，且强制进行资金配套的做法
有较大缺陷，不仅易导致资金低效使
用甚至浪费，而且很难保证开发项目
的成功，从而不利于农业综合生产能
力的提升。这些均不利于提升财政支
农效率。
2、农业综合开发各项投入内部
结构的对比分析。农业综合开发投入
由中央财政资金、地方财政配套资金、
银行信贷资金[6]和农村集体、农户及
项目建设单位自筹资金4部分构成。
观察表2和图3可以发现：（1）从总
体讲，农业综合开发各项投入中，农
村集体组织、农户及项目建设单位自
筹资金占比最高，其次是中央财政投
入占比，再次是地方财政配套资金占
比，银行贷款资金占比最低。在农业
综合开发中，这种过分依赖行政强制
手段动员基层经济组织和农户集资投
入的做法，从根本上与发展农村市场
经济体系的大方向是相违背的，主要
表现在没有充分尊重农民群众的经济
自主权，从而很难保证开发项目的成
功与高效益。但笔者并不盲目反对向
农村基层群众进行必要的适量集资集
劳，只是当前的做法存在3个不容忽
视的问题：一是在动员农业开发资金
的优先序上，应优先考虑和充分挖掘
其他来源的资金潜力的基础上，再向
群众进行必要的集资集劳，而在实践
中却不是这样，政府部门往往将工作
重点放在向基层群众集资上，这与中
央关于对农民实行“多予、少取、放
活”的总要求是相悖的；二是向基层
群众集资的额过大，在1988-2005年
的18年间，自筹资金占比基本上在
30%-40%之间，仅有1990、1991、
2001、2003年4年占比稍低于30%，
这必将导致农民群众的负担过重；三
是造成开发项目的后续管理难题，从
表面看，农民是农业开发项目的直接
受益者，由他们自筹较大部分的资金
似乎天经地义，但由于一个农业综合开发项目所涉及的农户家庭很多，这就不可避免地导致了集体行动困难，不仅在项目施工过程中缺乏监管，而且在项目建成后的运营、使用管理中也出现了严重的“搭便车”心理，致使项目的功能难以充分发挥；（2）中央财政投入占比与地方财政配套投入占比呈大致同方向变化，这主要是由地方财政投入与中央财政投入相配套的性质决定的。这也揭示了在农业综合开发投入中，政府层层指令性摊派式硬性配套的操作本质，这既可能导致财力较为紧张的下级政府因配套投入而影响其他事业的开展，又可能造成政府部门重投入而轻管理的倾向，因各级地方政府的开发投入并不是自己自觉、自愿的行为，而只是为了应付上级政府的配套要求；（3）自筹资金投入与财政资金投入是此消彼涨的关系，说明项目建设单位在财政资金投入下降时除了求贷于金融机构外，也努力进行内源式融资试图解决项目开发中的资金短缺问题。由于金融机构参与农业综合的积极性未能被有效调动起来，在财政资金投入趋紧的情况下，开发项目若要继续下去，只有自筹一途。这种农业综合开发投入格局说明两点：一是金融机构支农积极的充分调动和激发的重要性是第一位的，若这个主要矛盾解决不好，则会在增加支农资金投入方面造成事半功倍的低效率；二是若将财政投入看作农业开发项目资金的上层，把群众自筹当成农业开发资金的下层，则金融机构的信贷投入应该就是农业开发项目资金来源的中间层，在缺乏中间缓冲层的情况下，上层财政投入与下层群众投入势必直接面对，在政府财力紧张的时期，要么加大农民群众的经济负担而使项目得以继续，要么激化政府与农民、干部与群众的矛盾，影响农业经济发展和农村社会稳定；（4）银行信贷资金投入与财政资金投入呈此消彼涨关系。从项目建设单位讲，
在财政投入下降时，项目建设单位即
被迫求贷于金融机构；而在财政投入
增加时，项目建设单位对信贷资金的
需求下降。从金融机构方面讲，由于
政府对开发项目的干预往往是导致项
目绩效低下的重要原因，故在政府财
力紧张、对项目干预较少时，金融机
构也相对乐意贷款扶持开发项目；而
在政府财力宽裕并对项目干预较多时，
金融机构往往对开发项目采取惜贷政
策。可见，要想调动金融机构支农积
极，一个很重要的方面就是必须设法
真正减少政府部门对于具体支农项目
的干预，这应该说是调动金融支农积
极的一个前提条件；（5）金融信贷资
金占比过低且呈下降趋势，与金融机
构日益扩大的存差相比，如此之低的
金融信贷投入占比说明金融支农能力
远未被激发出来，其潜力巨大。其原
因有三：一是1994年各大国有商业银
行（特别是农业银行）开始实行商业
化改革以来，纷纷撤并农村网点，上
收贷款权限，导致农村金融市场上几
乎只剩下农信社，然而农信社的实力
有限、历史包袱沉重，从而农村正规
金融支农能力严重弱化；二是在农业
综合开发投入中，由于金融机构的主
导地位未被重视和得以确立，致使金
融机构虽有力而无心支农，但这完全
符合其商业化理性。
三、结论与政策建议
基于财政支农效率的定性与定量
考察，本文得出如下4点结论：
1、财政支农效率低下。实证分析
表明：改革以来，受现行财政支农体
制、模式影响，分散化、单干式的财
政支农模式效率低下。
2、财政支农效率低下与金融支农
积极性不高并存且互为表里。“单干”
表2 1988-2005年全国农业综合开发投入中各成份占比（%） 年份
财政投
入占比
中央财
政占比
地方财政
投入占比
银行贷
款占比
自筹资
金占比198849.1128.1820.9313.0837.81 198951.3429.0022.3417.6131.05 199051.3328.3622.9619.5129.17 199151.5426.9024.6319.6828.79 199247.6625.3222.3417.5434.80 199346.6125.2721.3317.9835.42 199451.2726.6824.5916.3832.36 199553.0226.9826.0314.0132.98 199647.0725.4721.6016.4636.46 199746.1422.6923.4515.4738.39 199850.5725.6424.9311.6837.76 199949.8425.0324.8111.1339.02 200063.3234.3129.00 6.1230.57 200163.1134.3128.808.8528.04 200258.0432.0925.9510.7731.19 200362.7036.4426.268.5628.74 200456.0833.3722.718.3135.61 200553.6433.1920.448.5237.85
式财政支农模式独木难支、管理困难，致使效率低下；同时，资金实力雄厚的金融机构却缺乏支农积极性。财政支农效率低下主要是金融支农积极性不高的原因，但也是其结果；而金融支农积极性不高是财政支农效率低下的原因，但更主要的是其结果。可见，在财政、金融支农二重难题上，主要矛盾是财政而非金融。
3、财政支农支出结构不合理。乘数效应较大的生产性支农支出占比太小，而行政事业费用等消耗性支农支出占比却过大，即生产性的基本建设支出、农业科技支出、农业综合开发财政投入等占比均偏低，而耗费性的
农林水利气象部门事业费占比过大。这些均严重影响到财政支农效率的提升。
4、财政农业综合开发投入的效率较高，但其杠杆效应远未充分发挥。农业综合开发中的中央财政资金投入在一定程度上发挥了带动地方财政配套资金、银行贷款资金、集体和群众自筹资金的杠杆功能，然而，由于农业综合开发中财政部门居于主导地位，金融部门处于从属位置，金融机构的合法权益得不到保障，导致金融机构参与农业综合开发的积极性不高，从而农业综合开发中财政杠杆功能发挥不够理想。
基于提升财政支农效率的政策建议
1、对财政支农资金进行必要整合。将整合财政支农资金作为提升财政支农效率的先导和必要准备。应主要抓好3项工作：（1）压缩财政支农渠道。县级是各级财政支农资金的汇合点，也是腐败发生率最高、程度最重的支农环节，因而，以县为主整合财政支农资金，将中央、省级、地（市）和县本级安排的财政支农资金进行适当集中并“打捆”使用，精简支农渠道和中间环节，增加其跑、冒、滴、漏的难度；（2）优化财政支农结构。在精简涉农机构、人员的基础上，压缩效率低、消耗性的农林水利气象部门
事业费，相应增大乘数效应显著的生
产性支农支出，即扩大农业基本建设
支出、农业科技支出、农业综合开发
支出的规模和占比；（3）改革财政支
农模式。变过去财政“单干”式直接
支农为“引导”式间接支农，即设法
充分发挥财政资金“四两拨千斤”的
杠杆效应。
2、整合财政支农与金融支农。单
纯整合财政支农资金的前景不容乐观，
其可能结局是花费巨额成本而仅换来
少许改良和诸多新矛盾，若不调动金
融支农的积极性，即使其整合“成功”，
则有限的财政支农资金相对于巨大
的“三农”资金需求仍只是“杯水车
薪”；而商业性金融对支农鲜有积极性
的最主要原因是农业贷款的交易成本
高昂且风险巨大，在被抑制的农村金
融市场上，被管制的信贷利率难以覆
盖其经营风险，而若果真实行利率市
场化，则农民又无法承受沉重的利息
负担。笔者设想，若有一种机制既能
对金融机制开展农贷业务的超额风险
予以，又不增加农户的借贷负担，则
必能提高金融机构支农的积极性。财
政支农与金融支农是增加农业投入的
两翼，但二者的运作理念、原则、机
制不同。因此，应有机整合财政与金
融两股支农力量，发挥各自的比较优
势，实现在提升财政支农效率的基础
上，放大支农资金总量。具体是：（1）
整合财政支农与商业性金融支农。若
将低效率的财政支农资金与趋利但高
效的商业金融资金整合起来，以财政
资金为补贴资金、担保资金或补偿资
金，诱导商业性金融资金支农，则既
可提升财政支农资金的使用效率，又
可增强商业性金融机构的盈利能力从
而不断消化其存量金融风险，还可有
效增加对“三农”的资金投入，最终
达成政府财政、商业性金融、“三农”
的“多赢”局面；（2）整合财政支农
与农信社改革、政策性金融支农。若
将农信社改革目标调整为农村商业性
金融，并辅以财政支农资金予以贴息、
担保或补偿，则既可搞活农信社，增
强其在商业化基础上的支农能力，又
可提高财政支农效率，从而达到“一
石二鸟”的改革绩效；（3）整合财政
支农与农村增量金融支农。若将财政
支农与农村增量金融发展予以有机整
合，则可以较小成本扶持农村金融增
量的发展。应将一部分财政支农资金
用于专项扶持新型农村金融机构的发
展，达到既培育了金融支农的新生力
量，又提升了财政支农效率的双重目
的；（4）转变财政资金在农业综合开
发中的功能与角色。在设法增加财政农业综合开发投入规模的基础上，着力转变财政资金的功能与角色，变财政主导式为金融主导式，将项目遴选、实施、监管等具体工作交由金融机构进行，财政部门应主要监督项目的“支农”政策意图是否落实。
※本文系国家社会科学基金项目“加大‘三农’投入力度 整合财政支农资金问题研究”（07BJY107）的阶段性成果。
注释：
[1] 因多部门支农给统计工作带来极大困难，即便是国家统计局也只能统计“支援农村生产支出和农林水利气象事业费”、“农业基本建设支出”、“农业科技三项费用”、“农村救济费”、“农业综合开发中财政投入”等5项财政支农支出，其余的支农项目（如农村中小学教育支出、农村卫生支出、水利建设基金、支援不发达地区支出、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农业生产资料价格补贴、农业科学事业费，央行对农信社发行、兑付专项票据的支出等）目前均未作统计，说明目前即使官方统计机构对财政支农的真实情况也未必清楚。
[2] 仅中央财政涉农支出项目就包括建设投资(国债资金)、农业科学事业费、农业科技3项费用、支援农村生产支出、
农业综合开发支出、农林水气等部门事业
费、支援不发达地区支出、水利建设基
金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革
转移支付、农产品政策性补贴支出、农村
中小学教育支出、农村卫生支出、农村救
济支出、农业生产资料价格补贴等15个
大项。
[3] 财政支农资金的使用效率可大致
分为高效率、低效率、无效率、负效率4
档，其中无效率指财政支农资金使用的损
益刚好相抵，负效率则指财政支农资金使
用的损大于益而产生净亏损的情况。
[4] 为方便本文研究，笔者界定了3
组概念，它们分别是：财政支农支出1=
支援农村生产支出+农林水利气象等部
门事业费；财政支农支出2（即国家财政
用于农业的支出）=财政支农支出1+农
业基本建设支出+农业科技3项费用+
农村救济费+其他（1984年后取消）；财
政支农支出=财政支农支出2+农业综合
开发财政投入。
[5] 笔者认为，所谓结构效率观，是
指一项事物内部的结构直接决定着其效率
高低，即一项具有两个以上组成成分的事
物，其内部各组成成分之间的结构合理与
否直接影响着其整体效率的高低。
[6] 1998-2004年的中央财政资金包
含用于农业综合开发的世界银行贷款；
1998-2004年的地方财政配套资金包括世
行贷款项目的地方财政配套资金；银行贷
款指用于农业综合开发项目建设的银行贷
款及其他信贷资金投入额。
参考文献：
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5、吴晓灵：“合理运用财政杠杆和金
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（作者单位：西南财经大学经济研
究中心）
责任编辑：阳 光