同等学力公共管理串讲班
公共管理学
■辅导资料
1、串讲用书:
[1]《同等学力人员申请硕士学位公共管理学科考试大纲及指南》，高等教育出版社，2009.7。
2、练习资料：
[1]参阅各章讲义和模拟练习
[2]因2009年大纲新变化，请同学们参阅2010年以后的真题
■授课教师
高鹏怀
中国人民大学公共管理博士后，
中央民族大学公共管理教授，
硕士生导师
■公共管理学备考提示
题型题量分值分布要求
单项选择题
10题×1分10分约每章一题熟悉
简答题
2题×10分20分每四章一题记忆
1、单项选择题
●类型、特点、原则
●人物及著作名称
●标志着…
●定义：称为…
●逆向题：倒着考概念（说明特征后提问）
●现实问题（问属于哪一类）
★模拟题(单项选择)（逆向题）
1、在战略管理中，为实现战略思想和战略目标而采取的重要措施或手段，被称为。
A．战略重点B．战略对策C．战略导向D．战略管理答案：B
2、简答题
●宜明不宜暗。答出要点，标注清晰，重点要放在段首。
●宜全不宜缺。全面，回答内容要有阐述，越完整越好（切勿问一仅答一）。
●宜准不宜泛。务必准确，尽量用原话。
3、备考方略
●三字诀：思-背-练
●各章难点讲解
●各章重点提示
●各章模拟练习
●以练习带复习
请打开指南p14
第一章绪论
□公共管理的含义与功能
□公共管理理论的发展
□公共管理准则
■本章重点和难点
第一节公共管理的含义与功能
一、公共管理的含义（救灾）
20世纪70年代后产生。
公共管理是以政府为核心的公共部门整合各种社会力量（谁），运用政治、经济、管理、法律的方法（用什么），强化政府治理能力，提升政府绩效和公共服务品质（做什么），从而实现公共福利和公共利益的管理活动（怎么样）。
★二、公共管理的三大特性（公共交通）
1．公共性
一是利益的公共性。
二是参与的公共性。
2．服务性
公共管理的服务性就是，公共管理是服务于整合和优化社会资源以实现公共利益最大化，服务于为公众提供和平、安全、稳定、
有序、良性竞争环境的目标。
3．合作共治性
政府与公民社会合作治理。
以治理替代统治或控制。
三、公共管理的三大功能（政府的功能）
1．经济功能
①促进竞争与限制垄断；②维护财产权；③提供公共物品；
④保障收入分配公正化（公平分配）；⑤宏观调控。
2．政治功能
对内维持社会秩序，对外维护国家安全。
3．社会功能（选择题）
①维护社会稳定；②提供社会服务（大学医院）；
③提供社会保障；④环境保护。
★模拟题(单项选择)
1、以下不属于公共管理的特性的是（C）。
A公共性B服务性C行政性D合作共治性
2、公共管理的社会功能不包括（B）。
A提供社会服务B实施宏观调控C维护社会稳定D提供社会保障第二节公共管理理论的发展
一、公共行政时期(19世纪末一20世纪80年代)
公共管理分为公共行政和新公共管理两大时期。
公共行政时期，又可分为两个阶段。时期阶段
公共行政传统公共行政阶
段建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论两大框架之上
关注制度和效率
新公共行政阶段关注社会公平；
关注政策过程与行政
过程等动态层面
新公共管理理论上：关注公共性、管理性。
实践上：职能优化、社会化、市场化
传统公共行政时期(1887--1960)四大特点：
●主张政治与行政分开；
●采用制度或法理的研究方法，关注政府机构；
●探讨行政管理的一般原理；
●以效率为最高标准。
新公共行政时期(1960一1980)主要观点：
代表人物弗雷德里克森。
●摒弃政治与行政两分法，关心社会公平等价值问题；
●研究重点由政府机构的静态制度层面转为公共政策过程与公共行政过程等动态层面。
二、新公共管理时期(70年代末80年代初至今)
新公共管理与公共行政的区别：
不仅关注政府，也关注其他公共管理主体及外部环境；（公共）
不仅关注政治与行政，也注重经济学、管理学及工商管理经验的引进。（管理）
在实践上，新公共管理力图解决三个问题：
一减少政府职能，重新调整政府与社会、政府与市场的关系。（职能优化）
二实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府财力的不足。（社会化）
三引入竞争机制，改革政府内部管理体制，提高工作效率和服务质量，使政府走出财政危机、管理危机和信任危机困境。（市场化）★模拟题(单项选择)
1、新公共行政学派的代表人物是（B）
A法约尔B德鲁克C弗雷德里克森D韦伯
2、传统公共行政建立的基础是政治与行政两分法和（C）
A马斯洛需要层次理论B巴纳德的组织理论
C韦伯的官僚制理论D梅奥的行为科学理论
第三节公共管理三大准则（救灾）
一、以人为本（公众需要）
公共管理的目的是合理利用公共资源，实现公共福利最大化；公共管理的宗旨是人的全面而自由的发展。
二、公共利益至上
公共利益优先于特殊利益。
三、公众参与
有利于及时了解民众需求，及时作出回应，更好地为民众服务；
塑造公民的公共精神；
提高公共管理的民主化程度，提高公共权力运行的透明度，防止腐败。
第一章模拟练习题
一、单项选择题（每小题1分）
1、下列关于传统公共行政的表述不正确的是（D）
A主张政治与行政分开B采用制度或法理的研究方法
C探讨行政管理的一般原理D以公平为最高标准
2、新公共行政学派的代表人物是（B）
A法约尔B德鲁克C弗雷德里克森D韦伯
3、传统公共行政建立的基础是政治与行政两分法和（C）
A马斯洛需要层次理论B巴纳德的组织理论
C韦伯的官僚制理论D梅奥的行为科学理论
4、以下不属于公共管理的特性的是（C）。
A公共性B服务性C行政性D合作共治性5、公共管理的社会功能不包括（B）。
A提供社会服务B实施宏观调控C维护社会稳定D提供社会保障二、简答题（每小题10分）
1．简述公共管理的特性。
2．简述公共管理的准则。
■本章备考提示（供参考）
简答题
第一、三节
第二章公共组织
□公共组织的含义与功能
□公共组织的类型和结构
□政府组织与非政府组织
□非正式组织（管理学内容）
提示：除政府外，公共组织包括公立学校/医院/教会/工会/红十字会/基金会/志愿者组织
■本章重点和难点
第一节公共组织的含义和功能
一、公共组织的含义
1．组织的四大要素：（军队）
①物质要素；②精神要素；③环境要素；④目的要素。
2．公共组织
公共组织是为了实现公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定程序建立起来的实体。
●科特勒将社会组织划分为三大部门：
第一部门是企业；第二部门是政府；第三部门是非营利组织。
●公共组织包括政府与非营利组织。
★我国公共组织包括政府组织与非政府公共组织：
公共组织
政府组织非政府公共组织
行政立法司法事业单位
社会团体
民办非企业单位社区管理性组织
二、公共组织的七个特性（志愿者组织与企业比较）
1．公共性（0f the public）
2．社会性（by the public）
3．合法性（法定性）
4．服务性（for the public）
公共组织服务，是公益性服务。
企业服务，通常是有偿服务。
5．非营利性
非营利性是公共组织的共同属性。
6．民众参与性
7．公开性
民众具有知情权与监督权，政府须增强施政透明度，实行政务公开。★三、公共组织的四项功能（政府/与企业比较）
1．服务功能
政府的服务功能；
非政府公共组织的服务功能；
2．经济功能
政府的经济功能：
①提供公共产品。②维护市场竞争。③调节经济运行。④收入再分配。
非政府公共组织经济功能：（教育基金会）
①弥补政府资源不足。②提高公共物品供给效率。
③拓展社会服务。④提供就业岗位。
3．政策与法律功能
政府的政策功能：
首先，引导人们的行为，发挥政策的导向作用；
其次，对社会利益进行调控，发挥政策的调控作用；
最后，对公共利益进行分配，发挥政策的分配作用。
4．社会保障功能（保障社会运行）
(1)安全保障。(2)稳定保障。(3)发展保障。
★模拟题(单项选择)
1、下列属于第三部门的是（C）
A县政府B煤炭企业C某社会团体D市人大
2·公共组织与其他组织之间区别的标志是（B）。
A·是否具有指令性B·是否具有公共性
c·是否具有层次性D·是否具有统一性
★★第二节公共组织的类型和结构
一、公共组织的类型
1．集权制与分权制
(1)集权制
优点：①政令统一②效率较高；③全局观念；④较强动员、组织和应变能力。
缺陷：①下级缺乏积极性和主动性；②易产生官僚主义；③信息传递迟缓；④易走向家长制或一言堂。
(2)分权制
优点：①独立自主，因地制宜地决策和管理；②有利于调动下级的积极性和主动性；③反应灵活，效率较高；④利于专业化管理。
缺陷：①权力分散；②不易于集中资源；③易导致各自为政。2．完整制与分离制
(1)完整制
优点：①有利于统一领导；②政令统一，权力集中；③有利于调动本部门的积极性；④可以因地制宜地确定行政目标，反应灵活。
缺陷：①资源有限，不宜办大事，上级也不能进行统筹安排；
②高度自主，容易出现各自为政；③缺乏全局观念，只顾局部利益。
(2)分离制。又称多元领导制，指同一层级的各部门或同一部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。
优点：①有利于行政资源整合，团结协作，统筹兼顾；②有利于统一领导和统一指挥；③有利于专业化管理，强调部门职能；④有分有合，融合集权与分权的优点。
缺陷：①多元领导造成下级无所适从；②人与事分离，不利于对管理人员的领导和使用；③难以协调。
3．首长制与委员会制
(1)首长制。又称独立制、一长制或首长负责制。指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。
优点：①权力集中，责任明确，可避免推诿扯皮，效率较高；
②决策灵活快捷，对外部环境反应快；③有利于集中力量办大事。
缺陷：①由于个人知识的有限性，行政首长决策可能失误；②首长独揽大权，不利于调动下属积极性；③由于缺乏权力制衡，易演变为家长制，形成不受监督的权力，滥用职权，产生腐败。．
(2)委员会制。指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按多数原则进行决策的公共组织类型。
优点：①集思广益，民主决策，广泛听取各方意见，提高决策质量；②既有分工，又有合作，利于专业化管理；③互相监督，权力制衡，可防止专断独行、家长制。
缺陷：①事权分散，行动迟缓，易贻误时机；②决策成本高，容易出现议而不决、决而不行、行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下；③互相推诿，责任不明，易出现大家都负责、大家又都不负责的现象。
★★4．层级制与职能制
(1)层级制。又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的组织职能目标和工作
性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。
优点：①层级节制，权力关系清楚，利于领导和指挥，利于提高效率；②责任明确，利于监督；③行政目标统一，利于对管理人员的绩效考评；④利于落实决策。
缺陷是：①层级过多，信息传递失真，造成决策失误；②节制严格，不利于调动下属的积极性；③易出现家长制和依附性上下级关系。
(2)职能制。又称机能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。
优点：①扩大公共组织的管理职能；②专业分工，提高效率；
③分权管理，利于调动人员的工作积极性。’
缺陷：①职能分化过多，造成管理机构过多，对社会和经济干涉过多；②权力交叉，影响行政效率。
二、公共组织结构
1．公共组织的层级结构纵向结构。
2．公共组织的分部结构同级之间分工的构成形式。
划分的三种标准：①按管理职能和目标划分；②按地区划分；③
按管理的不同环节划分。
★3．管理层次与管理幅度
管理层次指公共组织内部划分管理层级的数额。
管理幅度指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。
管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。
★模拟题(单项选择)
1、某公共组织的组织结构呈金字塔形，越往上层(A)
A．管理幅度越小B．管理幅度越大
c．管理幅度不变D．管理效果越好
第三节政府组织与非政府组织
一、政府组织
1．政府组织定义
政府组织
广义狭义
行政
立法
司法机关行政机关
管理幅度越大，管理层次就越少；管理幅度与管理层次成反比
特点：①职能是管理国家和社会公共事务；②手段是行政权力；③有权支配和运用公共资源；④提供公共物品；⑤价值取向是公共利益。
2立法机关
3行政机关
4司法机关
★二、非政府公共组织．
1．非政府组织的含义
简称NGO，由民间自愿组织的，独立于政府和企业之外的，具有非营利性、非政治性的社会组织。
如红十字会、残疾人联合会、志愿者组织以及基金会。
2．社会团体
如协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、商会等。
社会团体分为四类：
一是学术性团体，二是行业性团体，三是专业性团体，四是联合性团体。
3．社会中介组织
如消费者协会；中介、经纪机构、律师事务所。
4．民办非企业单位
利用非国有资产兴办；从事教育文化卫生社会服务；公益性、民间性和自治性。
5．事业单位
利用国有资产举办，从事教育科技文化卫生领域社会服务。
三类：
高度行政化的事业单位；
中度行政化的事业单位；
弱行政化事业单位。如科研机构、学校、医院、文化团体等。
★模拟题(单项选择)
1、非政府公共组织是公共管理的重要组织依托，非政府公共组织包括（D）。
A、科研机构、文化团体、咨询机构
B·红十字会、志愿者组织和基金会
C·A项和B项D·C项及消费者协会
第四节非正式组织
一、非正式组织的含义
非正式组织的研究源于霍桑实验。首次提出这一概念的是巴纳德。
非正式组织与下列因素相关：①个人经历；②个人兴趣；③个人价值观念；④社交；⑤共同利害。
二、非正式组织的特征与类型（略）
三、非正式组织的结构与功能
★★2．非正式组织的功能
正功能：①弥补正式组织的不足；②加强内部意见沟通；③增强内部凝聚力；④遵从团体的文化价值规范；⑤影响和规范人的行为；⑥给
成员以社会满足感；⑦改善组织气候，利于组织目标的实现。
负功能：①抵制正式组织的变革；②可能与正式组织的任务冲突；③传播谣言。
应因势利导，扬长避短。
第二章模拟练习题
一、单项选择题（每小题1分）
1、下列不属于公共组织的是(C)
A．政府部门B．非政府组织C．跨国公司D．第三部门2、下列属于第三部门的是（C）
A县政府B煤炭企业C某社会团体D市人大3·公共组织与其他组织之间区别的标志是（B）。
A·是否具有指令性B·是否具有公共性
c·是否具有层次性D·是否具有统一性
4、某公共组织的组织结构呈金字塔形，越往上层(A)
A．管理幅度越小B．管理幅度越大
c．管理幅度不变D．管理效果越好
5、非政府公共组织是公共管理的重要组织依托，非政府公共组织包括（D）。
A、科研机构、文化团体、咨询机构
B·红十字会、志愿者组织和基金会
C·A项和B项D·C项及消费者协会二、简答题（每小题10分）
1．简述管理层次与管理幅度的关系。
2．简述层级制与职能制的优缺点。
3．简述非正式组织的功能。
■本章备考提示（供参考）
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选择第三节二
2
简答第一节，第四节三