闲置土地处理相关法律问题探析
谢俊林黄刚强
（广东智洋律师事务所，广东广州 510095）
[内容提要]近年来，全国各地土地闲置情况日益严重。为切实保护耕地，加强土地资产管理，实现土地资源的可持续发展，中央和地方各级政府均采取严厉措施，加大对闲置土地的处理力度。闲置土地处理是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关工作中或多或少会遇到一些困难。为此，本文对如何认定闲置土地行为，如何在实体与程序上确保政府土地管理部门闲置土地行政处罚行为的合法性以及对非法定闲置土地的处理等问题进行了初步探讨。
[关键词] 闲置土地处理闲置土地行为闲置土地行政处罚非法定闲置土地
人口多，人均耕地少，土地后备资源不足是我国的基本国情，但是建设用地粗放利用严重，甚至大量闲置，仍是我国土地利用的基本现状。因此，加强土地资产管理，调整土地利用结构，盘活土地存量，加大对闲置土地的处理力度，为经济发展提供必需的用地条件，势必成为各级政府地政工作的重心之一。然而，对闲置土地的处理涉及的我国土地管理制度中深层次的法律问题——如何做到既依法行政，又兼顾广大投资者的合法权益，维护社会的稳定，已成为政府土地管理部门面临的一个重大考验。
尽管我国现行的土地法律、法规对闲置土地行为规定了行政处罚措施，但处理闲置土地是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关工作中或多或少会遇到一些困难。本文作者有幸接受政府的委托，作为专项法律顾问全面参与了广州保税区、广州经济技术开发区闲置土地的处理工作。本文拟就闲置土地处理的相关法律问题做初步探讨，并将笔者在参与处理土地闲置工作过程中的一些心得体会与读者分享。
一、闲置土地行为的认定依据
正确认定闲置土地行为，是政府土地管理部门作出闲置土地行政处罚合法性的基础。早在1990年，国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条就规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据
情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”然而，“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”的情形是否就是闲置土地？该行政法规并未明确指出。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订后实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条中规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，１年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；１年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续２年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”土地管理法也没有对闲置土地的内涵和外延作出规定，但却对两种闲置土地的情形，即已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的闲置情形和以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，作出了处理规定。１９９５年１月１日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金２０％以下的土地闲置费；满２年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”房地产管理法补充了处理“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地”的规定，但仍未对闲置土地的定义作出明确的回答。
土地管理法和城市房地产管理法是为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地①，以及加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展而制定的土地、房地产管理方面②的基本法律。因而，这两部法律仅对处理闲置土地的依据处理方式作了基本的、概括性的规定，然而现实中土地闲置的情形却远远超出法律规定的范围。针对各地区土地闲置行为日益严重的情况，为了依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，国土资源部于1999年4月26日以第5号令出台了《闲置土地处理办法》，办法中将闲置土地定义为“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”，同时，办法还以列举的方式将具有一定情形的土地界定为闲置
①参见《中华人民共和国土地管理法》第1条的规定
②参见《中华人民共和国城市房地产管理法》第1条的规定
土地，具体包括：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满１年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足２５％且未经批准中止开发建设连续满１年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。此外，各地政府也根据各地的土地闲置具体情况对闲置土地的界定和行政处罚等问题作出了相关的规定，如广州市人民政府于1997年8月1日公布的《广州市闲置土地处理办法》。
尽管《闲置土地处理办法》对“闲置土地”作出了定义，但在实际工作中认定和处理闲置土地时，却存在这样一个问题：除必须遵循法律、行政法规规定外，能否依据部门规章、地方政府规章认定闲置土地并作出相应的行政处罚？在这一问题上，学术界存在着较大分歧。依笔者看来，在对闲置土地的认定和行政处罚的法律适用上应正确理解“法”的外延。从理论上讲，部门规章、地方政府规章也是法律的重要渊源③，二者都是为了配合法律、法规的正确实施而制定的，但前提是二者不得与宪法、法律、行政法规相抵触；从实际情况看，由于我国目前的土地管理法律制度尚不完善，关于闲置土地管理的内容多在部门规章、地方政府规章中出现，排除部门规章、地方政府规章的适用，会使得许多土地闲置违法行为无“法”可依而不受制约，反而不利于对土地闲置违法行为的监督管理。因此，在对土地闲置违法行为进行认定和处罚时除遵循法律、行政法规的有关规定外，还应参照相应的部门规章、地方政府规章。
二、依法对闲置土地行为进行行政处罚
土地行政处罚，属于土地管理行政机关行政执法行为之一，是指政府土地管理部门依法惩戒违反土地法律、法规但尚未构成犯罪的行政相对人的一种行政强制措施。本文所讨论的“闲置土地行政处罚”衍生于土地行政处罚，针对的是行政相对人的闲置土地行为。在正确认定闲置土地的基础上，政府土地管理部门作出的闲置土地行政处罚并不必然合法。从处理闲置土地的法律实践上看，由于土地闲置违法行为的多样性、复杂性，造成土地管理部门执法过程中违法行政的情形很复杂。有的是行政主体违反了行政程序规则的同时，实体上也违法；有的是行政主体违反了行政程序规则，但实体上不违法，实体上并未侵害相对方合法权益。为了明确闲置土地行政处罚行为的规范运作，防止行政主体滥用权力、保护行政相对人的合法权益，极有必要建立一套法定的、科学的土地闲置
③孙国华、朱景文主编，法理学[M]，北京：中国人民大学出版社，1999，第261页和第262页。
违法行为行政处罚程序规则。在一定意义上讲，依法行政除要遵循相关的实体法律制度外，主要是依法定程序行政，下面分而述之。
（一）闲置土地行政处罚行为合法性的实体要件
1、行政处罚主体是否适格
依《土地管理法》的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，因土地闲置违法行为行使收回国有土地使用权的行政处罚机关是县级以上人民政府。④为提高土地管理行政机关制裁土地闲置违法行为的效率，依据《行政处罚法》的规定，具有行使行政处罚权的县级以上人民政府土地管理部门可以依据法律、法规和规章的委托规定，以委托机关名义对土地闲置违法行为实施行政处罚。可见，除土地管理法律、法规和规章有明文规定外，对土地闲置违法行为行使行政处罚的行政主体可以是县级以上人民政府，也可以是县级以上人民政府土地管理部门，但后者必须取得县级以上人民政府的授权或者委托，否则，对土地闲置违法行为相对人作出的行政处罚行为将会因行政主体不适格而导致无效。
2、行政处罚是否符合行政处罚的法定理由
土地闲置违法行为的依法行政包括依据法律、法规和规章的规定认定土地闲置违法事实，以事实为依据，以法律为准绳。行政处罚的依据和理由必须符合法律规定，作出的行政处罚决定必须证据确凿、处罚适当。所谓，法无明文规定不处罚，⑤否则，处罚决定将因处罚内容、依据不当而导致行政处罚行为否定性的法律后果。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”根据这一规定，市、县人民政府土地管理部门有权收回土地使用权，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同规定的期限开发、利用土地的。（2）土地使用者未按合同规定的条件开发、利用土地的。只有当上述事由出现时，土地管理部门才能对土地使用者施以收回土地使用权的处罚。行政机关如以土地使用者未缴清土地使用权出让金而实施行政处罚则无法定理由，其结果必然导致在接受司法审查时被司法机关撤销行政处罚行为的法律后果。
3、行政处罚的相对人是否适格
行政处罚的相对人是行政机关作出具体行政行为所对应的、直接或者间接承受行政处罚内容的民事主体。土地闲置违法行为中，多数情形是单一主体的原因造成，但有些情况下也会涉及两方或
④参见《中华人民共和国土地管理法》第66条的规定。
⑤张正钊主编，行政法与行政诉讼法[M]，北京：中国人民大学出版社，1999，第159页。
者三方相对人。例如，在一些情况下，土地使用权受让人将土地使用权转让给次受让人后，次受让人未缴清土地转让款之前就对土地进行了投入开发，并因某种原因停止开发建设，造成土地闲置。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。这种情况下，土地使用权次受让人应当视为尚未取得该土地使用权，行政处罚的相对人应包括土地使用权受让人和次受让人。如该土地使用权已依法设定抵押，抵押权人也应一并作为行政处罚的相对主体，土地管理部门在作出行政处罚决定之前，应告知其享有要求听证的权利。
（二）闲置土地行政处罚行为合法性的程序要件
现代行政法制要求行政主体在行使行政权力时必须遵循法定程序规则，违反行政处罚程序将直接导致行政处罚无效的法律结果。我国《行政处罚法》第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。同样，在对闲置土地作出认定和行政处罚决定时，也必须严格遵循法定程序规则。
根据闲置土地行政处罚程序的构成要素，土地管理部门在认定闲置土地并对之作出行政处罚决定时应在四个方面把握其程序上的合法性：
1、步骤的合法性
步骤就是“完成某一程序的若干必经阶段”⑥。任何行政程序，无论多么简单，都必须经过若干不同的阶段。如果对土地闲置违法行为进行行政处罚的行为违反法律规定的步骤，就构成步骤违法。步骤违法主要有两种表现形式，一是随意增加法定步骤，二是减少或遗漏法定步骤。减少或遗漏法定步骤是步骤违法的主要表现形式，也是最明显的步骤违法。例如，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销营业许可证或者执照，处以较大金额罚款等行政处罚前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。处罚土地闲置违法行为一般涉及的金额标的都比较大，如果行政机关在作出行政处罚决定前不告之当事人有要求举行听证的权利，或者当事人要求举行听证而行政机关不组织听证便作出行政处罚的，就导致步骤违法。
2、顺序的合法性
土地闲置违法行为行政处罚的顺序主要是指各个程序步骤之间的先后次序。比如，在实施土地闲置违法案件行政处罚过程中，土地管理部门应先表明身份，后实施监督；先听证，后处理；先取证，后裁决；先裁决，后执行等。行政处罚行为中的法定顺序不能随意颠倒，它是行政行为客观需
⑥辞海，上海辞书出版社，1989。
要的、带有规律性的合理排列，违反了法定程序，也构成程序违法，而且可能是严重的程序违法，如行政处罚法规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。若土地管理部门违反了闲置土地处罚行政程序中的先听证，后处理规则作出行政行为，依据行政诉讼法的规定，则要承担败诉后果。
3、方式的合法性
土地闲置违法行为行政处罚的方式是指行政行为采取的方法和形式。法律规定要求土地闲置违法行为行政处罚行为必须采取某种特定的方式作出，而行政机关没有采取法定方式；或者行政机关采取法律禁止采取的方式作出行政行为，则违反方式的合法性。比如，《行政处罚法》第三十九条规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。又如《闲置土地处理办法》第五条规定，依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有上地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。如果土地管理部门实施土地闲置行政处罚行为时没有制作《收回国有土地使用权决定书》，即为违反法定的方式。
4、期限的合法性
土地闲置违法行为行政处罚的期限是指法律所规定的土地管理部门作出或者完成行政处罚行为必须遵循的时间限制。期限也是行政处罚程序的基本要素，违反法定期限的行政处罚行为也属于程序违法，这也是土地闲置行政处罚程序违法中最普遍的表现。例如，《行政处罚法》第四十二条规定，当事人要求举行听证的，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。超过上述通知期限的，即属于期限违法。
三、如何处理已经闲置但不符合法定闲置土地定义的土地
如上文所述，所谓“闲置土地”是指“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”。是否属于闲置土地，必须满足以三个要件：一、必须是建设用地；二、土地使用者必须依法取得土地使用权；三、土地使用者没有得到原批准用地人民政府的同意，超过规定时间未动工开发建设。然而，在实践中却存在着这样的一种情形，即土地使用者并未取得土地使用权，但却获得人民政府的准许使用土地，最后由于该土地使用者的自身的原因致使土地被闲置了。为了方便讨论，本文且将此种闲置土地的情形称为“不符合
法定闲置土地定义的闲置土地”（以下简称非法定闲置土地）。
那么，非法定闲置土地到底是如何产生的呢？构成非法定闲置土地的前提是土地使用者没有依法取得土地使用权。而土地使用权的取得方式一般有两种：划拨取得和出让取得。以划拨方式取得土地使用权，由于其出让金一般非常低廉，土地使用者只须履行法定手续即可取得土地使用权，因而一般不会出现什么问题；而以出让方式取得土地使用权，由于其出让金是根据市场实际情况来拟定的，且一般价格不菲，因而问题也就常常发生。根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》、《土地管理法》、《房地产管理法》的规定，以出让方式取得国有土地使用权必须同时具备以下几个条件：一、土地使用者于市、县人民政府的土地管理部门签订了书面出让合同；二、土地使用者必须按照出让合同约定的数额，在合同签订后六十日内支付全部土地使用权出让金；三、应当向县以上土地人民政府土地管理部门办理登记、取得同级人民政府颁发的土地使用权证书。在这三个要件当中，第二个条件应属重中之重。然而，一些地方政府在经济工作中，片面追求高速度，急于求成，在土地使用者在法定期限内尚未缴清全部土地使用权出让金，不能申请登记取得土地使用权证书的情况下，就准许土地使用者使用土地进行开发建设，如向土地使用者颁发建设用地许可证；同时，还准许土地使用者在法定期限外的一定期限内，如一年到两年不等，补交所欠的土地使用权出让金，之后再申请登记，取得土地使用权证书。如果土地使用者能够政府宽限的期间内补交齐土地使用权出让金，并能继续进行土地开发建设，则各方都相安无事。然而，一旦土地使用者的经济状况出现问题，不能在政府宽限的期间内补交齐土地使用权出让金，当然，如果连土地使用权出让金都不能交齐就更别谈继续进行土地的开发建设了。其结果是，土地使用者不能依法取得土地使用权，土地开发也不能如期完成。非法定闲置土地就在这种情形下出现了。
目前，我国法律对非法定闲置土地尚无明确的处理规定。有人提出，根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条的规定来处理。如上文所述，《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条规定，市、县人民政府土地管理部门有权收回土地使用权，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同规定的期限开发、利用土地的。（2）土地使用者未按合同规定的条件开发、利用土地的。只有当上述事由出现时，政府土地管理部门才能对土地使用者施以收回土地使用权的处罚。然而不能忽略这样一个前提条件，即土地使用者已依法取得土地使用权。如果土地使用者不享有合法的土地使用权，政府土地管理部门又凭什么作出“警告、罚款直至无偿收回土地使用权”的行政处罚呢？而对于非法定闲置土地的情形，土地使用者根本就不享有合法的土地使用权，因而《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条的规定显然是不能适用的。
还有人提出，根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十四条的规定，由政府土地管理部门依职权解除合同，并要求违约赔偿。《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十四条规定，“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可要求违约赔偿。”所谓解除合同，是指合同有效成立以后，当解除的条件具备时，因当事人一方或双方的意思表示，使合同关系自始或仅向将来消灭的行为。⑦根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则订立。这些原则明显具有民事合同的特征。因此，城镇国有土地出让合同本质上属民事合同。既然如此，城镇国有土地出让合同的解除必须按照我国民事诉讼法规定的方式进行，即经协商解除，如果协商不成，交由仲裁机关或人民法院裁决解除⑧。第十四条所规定的有权是指民事权利，而非行政权力。因而，政府土地管理部门作为民事合同的一方当事人，与另一方当事人地位平等，不能依仗其行政权力擅自解除合同。此外，在土地使用者获得政府准许延期交纳土地使用权出让金，甚至获颁发建设用地许可证的情形下，政府的行为可视为对原合同内容的变更，而这一变更也得到了对方当事人的同意。因而这一情形属合同双方协商一致变更合同内容的行为，仍属民事合同范畴。有关纠纷应提请仲裁机关或人民法院根据相关民事法律，如《民法通则》、《合同法》等来处理。
笔者认为，从目前我国关于闲置土地处理的立法现状来看，根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十四条的规定，依民事途径来处理非法定闲置土地相对比较合适。然而，要根本解决非法定闲置土地的问题，更重要的是杜绝非法定闲置土地的产生，这关键在于人民政府本身。试想一下，如果政府及有关部门能够严格按照法律、法规的规定进行国有土地使用权出让，非法定闲置土地的情形还会发生吗？此外，政府也可以着手进行相关的立法以便亡羊补牢。据笔者了解，广州市政府已经组织有关方面人士进行了多次研究讨论，准备拟订新的闲置土地处理办法，其中一个主要内容就是扩大闲置土地的定义。笔者相信如果该部新的规章出台，将会对广州市的闲置土地处理工作起到极大的促进作用。
以上仅仅是笔者对政府处理闲置土地工作的一些浅薄之见。而笔者感受最深的是，在我国的社会主义法治事业尚处于起步阶段，法治理念尚未在全社会普及的现状下，人民政府应当严格依法办事。无论是处理闲置土地还是非法定闲置土地，人民政府应当坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，真正做到依法行政。
⑦崔建远主编，合同法[M]，北京：法律出版社，2000，第195页。
⑧参见《中华人民共和国合同法》第93条和第96条。
[主要参考文献]
1.孙国华、朱景文主编，法理学[M]，北京：中国人民大学出版社，1999。
2.张正钊主编，行政法与行政诉讼法[M]，北京：中国人民大学出版社，1999。
3.刘光远、王志彬主编，新编土地法教程[M]，北京：北京大学出版社，1999。
4.符启林著，城市房地产开发用地法律制度研究[M]，北京：法律出版社，2000。
闲置土地处置办法（2012 修订） 现行有效国土资源部国土资源部令第53 号发文日期:2012 年06 月01 日生效日期:2012 年07 月01 日 目录 第一章总则 第二章调查与认定 第三章处置与利用 第四章预防与监管 第五章法律责任 第六章附则 闲置土地处置办法（2012 修订） 国土资源部令 《闲置土地处置办法》已经2012 年 5 月22 日国土资源部第 1 次部务会议修订通过, 现予以发布,自2012 年7 月1 日起施行。 部长徐绍史 二0—二年六月一日 （1999 年 4 月26 日国土资源部第 6 次部长办公会议通过, 2012 年5 月22 日国土资源部第1 次部务会议修订） 第一章总则 第一条 为有效处置与充分利用闲置土地,规范土地市场行为,促进节约集约用地,根据《中华人民共与国土地管理法》、《中华人民共与国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规,制定本办法。
第二条 本办法所称闲置土地,就是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。 第三条 闲置土地处置应当符合土地利用总体规划与城乡规划,遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开 的原则。 第四条 市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定与处置工作的组织实施。 上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定与处置闲置土地工作进行监督管理。 第二章调查与认定 第五条 市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的,应当在三十日内开展调查核实,向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。 国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内,按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。 第六条 《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容: （一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址; （二）涉嫌闲置土地的基本情况; （三）涉嫌闲置土地的事实与依据
闲置土地处置办法 This model paper was revised by the Standardization Office on December 10, 2020
闲置土地处置办法 （1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订） 第一章总则 第一条为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。 第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。 第三条闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。 第四条市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。 上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。 第二章调查和认定 第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。 国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
做好新形势下土地供给工作的几点思考和建议 做好新形势下土地供给工作的几点思考和建议 做好三篇文章破解土地“瓶颈”制约 ——做好新形势下土地供给工作的几点建议 土地是民生之本,人多地少是我国的基本国情。实行最严格的土地管理制度,是党中央、国务院站在全局的高度作出的重大决策。我们必须按照科学发展观的要求,正确处理用地与发展的关系,增强依法用地观念,转变用地方式,把解决发展用地切实放到开发增量、盘活存量、节约集约上来,形成科学发展与依法用地的和谐局面。 一、做好开发增量文章,积极利用和争取国家土地政策 抓好三项基础工作：一要积极做好新一轮土地规划修编前期准备工作。加快推进二轮土地详查,依法做好有关指标数据的修订和补充,重点做好非农建设用地规划及规模的调整,进一步优化土地利用结构布局,满足经济社会发展需要。二要严格土地利用计划管理。根据土地利用总体规划,合理制定农用地转用、开发整理、土地收储出让等土地利用年度计划,特别要科学、合理地控制好土地指标使用,确保大项目用地需要。三要抓好建设项目用地预审工作。对每个用地项目都要实地踏勘,搞清权属,核对地类、面积及规划图上的位置,并拟定耕地补偿措施,出具预审报告,提高土地依法管理水平。 积极争取四项政策：在加强土地复垦整理,大力开发利用荒山荒坡荒滩资源,确保耕地总量动态平衡的前提下,要重点研究和争取四项政策,努力增加建设用地指标,满足发展建设需要。一要加大土地置换力度。认真执行《安徽省建设用地置换暂行办法》,切实做好各类建设用地之间、建设用地与农用地、宅基地与农用地等置换工作,争取各类建设项目用地指标。二要充分运用《安徽省土地整理新增耕地折抵建设用地指标管理暂行规定》及《实施细则》,组织、发动各镇加大资金投入,大力开展零星未用地、废弃地、空心村、村庄整治等土地整理和复垦,努力增加耕地,更多地争取折抵建设项目农用地转用指标。三要积极开展国家“双挂钩”（农村建设用地减少与城镇建设用地增加项目挂钩）试点,努力增加城镇建设用地指标。国土等有关部门要加强“双挂钩”项目编制指导和申报工作,争取一批项目进入“双挂钩”试点。四要积极利用中部崛起、东向发展、沿江开发等政策机遇,争取省精细化工基地、如山湖综合开发、马钢外迁等一批重大项目列入国家、各部委、省重点项目行列,直接占用国家和省用地指标,减少占用地方指标。 二、做好盘活存量文章,千方百计增加土地供应 目前,在一些地方,一方面大喊建设用地供应不足,另一方面旧厂房、闲置房、废弃房等闲置、存量土地,以及投资强度小、容积率低等土地利用率不高、大手大脚、乱占滥用、盲目圈占土地等问题不同程度地存在。因此,要结合二轮土地详查,开展闲置、存量土地调查,摸清底数,建全档案,全面、准确地掌握闲置、存量土地的类型、用途、权属、分布与处理情况。在此基础上,依照《土地法》等有关规定,制定闲置土地处置办法和盘活存量土地激励措施,积极消化和利用闲置土地,提高土地利用率。①对出让合同生效或建设用地批准书颁布之日起一年以上未动工开发建设的,要依法征收土地闲置费,并督促、责令企业尽快开发建设。②对闲置两年以上的,要依法收回、统一储备,优先供给急需用地的建设项目使用。③对尚不构成收回条件的存量建设用地,通过协商、补偿等方式进行项目用地调整。④建立企业用地退出机制,对经济效益差、入驻园区后建设进度迟缓,但尚未达到法定收回期限的土地,通过协商和合理补偿的方式,动员企业退园、退地。⑤对因规划不当等原因造成闲置的土地,可按合同剩余年限计算土地价款,退还给土地使用者,由政府收回安排给急需建设的项目使用。⑥对投资强度小、容积率低的企业,一方面按照合同约定,督促企业加大投资强度,提高容积率和建筑系数;另一方面,积极做好企业主工作,对一时用不了的多余土地进行“切割”,让出多余土地,政府给
地方政府国土资源保护利用考核评价指标的思考2010-06-04 | 作者：陈志刚蒋美生| 来源：国土资源情报| 【大中小】【打印】【关闭】 摘要：从重庆市和四川省的实践情况看，建立一套科学的指标体系来考核评价地方政府以及地方国土资源管理部门的国土资源保护利用绩效，既是加强国土资源管理的现实需要，更是历史的必然。按照分类分层次考核评价的原则，有关指标按约束程度可分为责任指标和评价指标，按作用大小可分为核心责任指标和参考指标。对土地管理进行考核评价，可从耕地保有量、违法用地率、基本农田保护面积、补充耕地面积等责任指标入手。对地矿管理进行考核评价，可以从违法勘查开采发生率、地质灾害防治责任落实率、国家投资地质勘查项目完成率、矿山安全事故伤亡率等责任指标入手。 关键词：土地矿产保护利用考核评价指标体系地方政府 国土资源是经济社会发展的载体，是工业生产的主要原料和动力，她关系着国计民生。国土资源的稀缺性迫切要求坚持在保护中开发，在开发中保护，切实落实地方政府的国土资源保护与开发利用责任制，以保障和促进科学发展。按照深人学习实践科学发展观试点活动的要求，建立地方人民政府国土资源保护与开发利用考核，既是现实需要，更是历史的必然。如何建立其考核指标体系是一项系统工程，我们在商重庆市国土房管局、四川省国土资源厅，并与四川省国土资源厅、成都市国土资源局有关处室负责人座谈讨论的基础上，初步提出了对地方人民政府国土资源保护开发利用考核评价指标体系的建议，供参考。 一、指标设定的原则 （一）重庆市 （l）系统性与主导性相结合的原则。所设指标涵盖调控、监管、保护和利用等主要方面，同时针对考核评价政府及其部门工作的特点，指标不宜过多，设置若干核心指标作为考核评价的主要指标，另设若干参考指标作为补充： (2）科学性与可操作性相结合的原则。所设指标尽可能具有科学性，能够科学、合理、公正评价政府及部门的绩效，同时指标可采集、可量化、易操作。 (3）分类分层次考核评价的原则。对政府与部门分层次设定考核评价指标。按约束程度分为责任指标和评价指标，按作用大小和可操作性又分为核心指标和参考指标。 (4）继承与发展相结合的原则。总结重庆、四川等地的现有做法，在搞好继承的基
关于闲置土地处置情况的工作汇报 各位领导上午好： 根据安排，就盘活存量土地、闲置土地处置等工作，要求国土分局发个言。 一、我镇闲置土地现状分析 闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地机关同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地。 1. 土地出让合同未约定或建设用地批准文件未规定动工开发建设期限的，自国有土地出让合同生效或者建设用地批准文件颁发之日起满一年未动工开发建设的; 2. 已动工开发建设但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满一年的; 3. 法律、行政法规规定的其他情形。 目前我镇闲置土地的现状： 据统计，我镇一年以上已批准建设用地项目有40只，面积1274.748亩。其中： （一）二年以上未开工项目为13宗，面积496.607亩。其中：内资工业项目用地6宗，面积95.616亩；外资工业项目用地2宗，面积121.56亩；经营性项目用地3宗，面积
259.098亩；村级1宗，面积为8.323亩；其他1宗，面积12.01亩。 （二）一年以上，未开工项目27宗，面积为778.141亩。其中：内资工业项目用地12宗，面积209.759亩；外资工业项目用地5宗，面积191.316亩；经营性项目用地2宗，面积299.363亩；村级6宗，面积为72.163亩；其他2宗，面积5.54亩。 未开发的原因，有二个方面。 一方面有政府造成的8宗，面积96.493亩。主要原因： 1、基础设施未到位或填土工程未及时完成。 2、是政府动迁项目。 3、政府规划调整等。 另一方面，由企业自身原因造成的有32宗，面积1178.255。主要原因： 1、正在报建或设计之中。 2、资金短缺。 3、无实质性项目。 二、处置闲置土地的认定程序及处置方式 闲置土地的认定程序 （一）调查摸底：由国土分局对镇区内未履行合同约定和已批未建用地进行清查，在摸清家底的基础上，对闲置土地登记靠造册。
绵阳市闲置土地处置暂行办法 第一章总则 第一条为依法处置和充分利用闲置土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《闲置土地处置办法》等有关法律、法规、规章规定，结合我市实际，制定本办法。 第二条本办法所称闲置土地，是指土地使用者取得国有土地使用权后，超过规定期限未动工开发建设，或者虽已动工开发建设，但开发建设的土地面积或投资额不符合规定要求的建设用地。 第三条市、县(市)国土资源局负责闲置土地的认定及处置的具体实施工作。其中，绵阳市国土资源局负责市辖区及绵阳中心城区闲置土地的认定及处置的具体实施工作；各县(市)国土资源局负责本行政辖区内闲置土地的认定及处置的具体实施工作。 市、县(市)发展改革、财政、建设、规划、房管和审计等行政主管部门按照各自的职责，协同市、县(市)国土资源局做好闲置土地处置的相关工作。 第四条市、县(市)国土资源局依职权调查涉嫌闲置土地时，土地使用者应当将涉嫌闲置土地的面积、闲置时间和原因以及该宗土地审批、抵押等有关资料，如实向市、县(市)国土资源局提供，并支持和配合调查工作。 第五条市、县(市)国土资源局开展闲置土地调查工作，可以采取下列措施： (一)询问土地使用者及其他证人； (二)现场勘测、拍照、摄像； (三)查阅、复制被调查单位或个人的有关用地审批文件、土地权利文件和资料； (四)要求被调查单位或个人就有关土地权利的问题作出说明。
第二章闲置土地的处置 第六条闲置土地按下列办法处置： (一)闲置时间不满1年的，土地使用者有经批准的建设项目，能提供不少于开发建设投资总额25％的资金实力证明，且按新一轮城市规划可以使用自有土地开发建设的，在依法办理有关规划、土地等手续后，限期动工开发建设；不具备上述条件的，收回土地使用权，退还取得土地成本(含在土地上的投入)。 (二)闲置时间超过1年但不满2年的，土地使用者有经批准的建设项目，能提供不少于开发建设投资总额25％的资金实力证明，按新一轮城市规划可以使用自有土地开发建设的，征收相当于土地使用权出让金或土地价款20％以下的土地闲置费，在依法办理有关规划、土地等手续后，限期动工开发建设；不具备上述条件的，收回土地使用权，退还取得土地成本(含在土地上的投入)。 (三)闲置时间超过2年的，无偿收回土地使用权。 第七条因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的闲置土地，闲置原因已经解除，土地使用者如有经批准的建设项目，能提供不少于开发建设投资总额25％的资金实力证明，按新一轮城市规划可以使用自有土地开发建设的，在依法办理有关规划、土地等手续后，限期动工开发建设。 对既有自身原因又有城市规划调整、规划控制或各级政府、园(区)管委会等政府方面原因导致的闲置土地，市、县(市)国土资源局应当分清各自的责任比例，属应当征收土地闲置费的，其土地闲置费征收金额应当依据本办法规定的标准与土地使用者承担的责任比例相对应。 第八条涉及司法查封或裁定转让的闲置土地按以下办法处置： (一)人民法院已查封的闲置土地，市、县(市)国土资源局应当通知人民法院参与处置方案的拟订工作。 (二)人民法院对闲置土地裁定转让的，一律在市、县(市)土地市场拍卖转让，拍卖转让成交价扣除取得土地成本(含在土地上的投入)
关于合理运用政策化解用地矛盾的思考 随着我县建设高原花园城市，推进XX跨越发展进程的加快，城市建设用地逐年增加，我县2013年土地供应面积是2012年的3.432倍，项目建设和工业用地需求量日益增大，用地呈现“四难”的局面。 （一）、用地指标争取难 我县2013年批回的农转征项目中，城镇上山低丘缓坡项目占比是34.33%、独立选址类项目占比为24.04%。另外《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《限制供地项目目录》、《禁止供地项目目录》、《闲置土地处置办法》等法律法规加强对土地开展土地市场治理和闲置用地清理，严格建设用地审批管理，严格保护耕地，尤其是对基本农田的保护，寸土不让。因此落实用地指标更加困难。随着县城城镇化和新型工业化进一步推进，用地需求在今后很长一段时间内仍会增长，在土地宏观调控日益趋近的大环境下，用地指标的争取更是不容乐观。 （二）、占补平衡指标落实难 数据显示我县目前耕地保有量不足100万亩，基本农田保护面积不足80万亩。虽然我县每年都进行土地开发整理，但由于城市基础设施建设和落户企业越来越多，用地需求越来越旺，每年土地整理复垦开发补充的耕地远远不能满足需求，而且补充的耕地质量也无法达到被占耕地的生产水平，这给我县今后的可持续发展带来了不利因素。 （三）、征地拆迁工作难 在征地拆迁的问题上，由于各种实际问题阻挠了征地拆迁工作的顺利进行，造成供地进度缓慢甚至无法供地。一是群众担心今后的生活保障；二是现行土地征收价格和补偿标准低，难以切实保证被征地农民的合法权益；三是个别村组干部对征地工作存在不同意见，工作消极应付，加上在征地过程中，部分被征地农民抵触情绪大，要价高；四是现有的征地政策不完善，被征收的土地经过规划部门一规划就变成了抢手货、香饽饽，被征地农民对征地存在观望心里，农民在土地出让收益中占比少。 （四）、建设用地审批供应，供地率达到“九八五”政策实现难 近几年来由于国家严控楼堂馆所建设，及严格土地用途管理等造成一些已经转为建设用地的土地无法完成土地供应，造成储备上的闲置。二是由于城市规划部门的规划覆盖面窄，有的土地批回来准备供应了，城市规划部门拿不出具体的规划，导致供地搁浅。三是自2009年来县城区禁止出让小宗地，大部分的土地均是大项目的住宅用地，土地用途过于单一。四是国家继续严把土地“闸门”，提出要严格控制工业用地，严防重复建设。工矿用地、商业用地、旅游娱乐用地严格实行“招拍挂”制度，同时上调批准新增建设用地时应上缴的各类税费，从而推高了用
全县闲置土地和低效用地处置盘活工作实施方案（最新） 为了贯彻落实最严格的节约集约用地制度，强化建设用地全程监管，进一步提高土地资源节约集约利用水平,切实促进土地利用效率。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）、《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔201X〕147号)，及省国土资源厅《关于促进城镇低效产业用地再开发的实施意见》（XX国土资发〔201X〕104号)、《城镇低效用地再开发推进工作方案》（XX国土资用发〔201X〕2号)、XX市人民政府办公室《XX市闲置土地和低效用地处置盘活工作实施意见》（XX政办发〔201X〕35号）精神,结合我县实际，提出如下实施意见。 一、指导思想 深入贯彻落实党的十九大精神，切实转变用地观念，落实最严格的节约集约用地制度，践行“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，优化土地资源配置，通过处置盘活闲置和低效用地，加快土地利用方式转变，优化土地利用结构，促进新型城镇化发展，提高节约集约用地水平，提升国土资源管理水平与资源保障能力，服务县域经济社会更好更快发展。 二、总体目标 闲置土地处置和低效用地再开发工作规范推进，土地集约节约利用水平明显提高，建设用地有效供给明显增强，用地结构明显优化，土地资源保障能力持续提升。 三、基本原则 （一）统一部署、因地制宜。在县政府统一部署下，各镇政府制定各自区域内的处置、盘活工作方案，确保方式方法从实际出发、符合行业特征；鼓励各镇在审慎推进的基础上，不断创新方案并逐步完善。 （二）政府引导、市场主导。各镇（办、中心）切实履行制定规划政策、提供公共服务的重要职责，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，充分调动原使用权人及相关权利人的积极性，确保土地资产保值增值，土地节约集约利用，使闲置土地和低效用地处置盘活利用成为市场主导、政府引导、科学发展的过程。 （三）依法合规，保障权益。调查摸清闲置土地和低效用地现状，做到产权明晰；正确把握闲置土地和低效用地处置盘活利用政策，处置方案应符合土地利用总体规划和城乡规划；正确处理盘活利用过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益。
关于农村土地闲置的思考 Thinking of idle status about rural land [摘要]土地是一种珍贵而稀缺的资源，而我国又是一个人多地少的国家，土地后备资源不足是我国的基本国情，而我国却有大量土地闲置。 农业持续健康发展是三大产业稳定发展的基础，也是建设社会义主义和谐社会的必备条件，毕竟，民以食为天。在“三农”中，农业是农村、农民存在的前提，没有农业，自然就没有了农村和农民的概念，解决“三农”问题归根结底、追本溯源就是搞好农业。 [关键词]农村农民农业土地闲置原因对策收入价格市场经济需求激励 闲置土地的定义及对闲置土地处理相关法律法规 闲置土地是指空闲搁置而未及时利用的土地。根据我国1999年国土资源部出台的《闲置土地处理办法》，第二条之规定：闲置土地，是指土地使用者依法取得士地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。 我国现行的土地管理法律法规对闲置土地做了很多的规定，可是为什么闲置土地的数量还是居高不下呢？本文将阐述闲置土地的概念、相关的法律法规，并分析土地闲置的原因，提出自己对加强闲置土地管理的相关建议。 农村土地闲置的原因 农村大面积耕地闲置，归根结底是种地所得的收入不高而且远不如干其他工作所得的，由市场经济的调节可以知道，人们将流向能满足自己最大需求的行业中去。我国的市场经济的持续繁荣和发展，社会多元化越来越深入，在这样的大背景下，农民的收入渠道也越来越多，当然，我所在镇也不例外，人们可以通过外出打工或者经营生意等多种方式来改善自身的经济条件，种粮已不再是农民唯一的收入来源，加上年头不好等诸多因素的作用就削弱了农民的种地积极性。 【1】出外务工。国内经济快速发展，特别是工业进步较快，需要大量的劳动力，农民有了更多的就业渠道，大量的涌入城市，降低了农民对土地的依赖。每年，我国出外打工的人主要来自于农村，特别是七十年代，八十年代的农村青年，中学毕业后选择的都是出外打工之路。出外打工与留守在家种田比较，大多数农民都选择了前者，原因有以下几点：一是农村劳动力过多地剩余。农村因为劳动力剩余，当地的企业不多不能就业，又找不到合适的副业。呆在家仅靠一亩三分地很难以改善生活，所以大部分青壮年劳动力远走他乡另谋生活。加上如今走南闯北获得成就的农民工给留守在家农民极大的冲击，很多农民萌发了出外淘金热。于是出外打工成为了农民创收的一条捷径。二是收入差距明显。三是工作单纯。在家种田琐事多，花不少精力和时间，收成也不一定好，如果想再创收搞些别的副业，一年到头都在忙。而出外打工相对就比较单纯，以劳动时间计算劳动报酬，只需要把手中活干完，就可以拿一定的报酬。这样一对比，农民当然愿意选择比较简单的而又收入更高的劳动方式。
闲置土地处置实施办法 第一章总则 第一条为加强土地管理，盘活闲置土地，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号），结合我市实际，制定本办法。 第二条本办法适用于我市行政区域内闲置土地的调查、认定和处置。 第三条市、县（含县级市，下同）国土资源主管部门（以下简称“国土部门”）负责闲置土地调查、认定和处置工作的组织实施。 第四条市、县（市、区）发改、规划、住建、财政、农业、林业、环保、公安、人社、信访、土地储备、供电、水务等部门，按照工作职责，协同国土部门做好闲置土地处置的相关工作。 第五条闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定的动工开发日期或者法定的期限满一年仍未动工开发的国有建设用地。 有下列情形之一的，认定为闲置土地： （一）超过国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定的动工开发日期满一年未动工开发的。 （二）国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件未约定或规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期，超过动工开发日期满一年未动工开发的。 （三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，且中止开发建设满一年的。 （四）法律、法规、规章规定的其他情形。
第二章调查和认定 第六条闲置土地调查认定以国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件记载宗地为单位。 第七条动工开发是指依法取得施工许可证后，进场施工并达到一定开发要求。需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。 未依法领取施工许可证而进场施工，已达到前款规定的开发要求，在国土部门作出闲置土地认定之前经规划、住建等部门依法补办有关许可手续的，可以认定为动工开发。 第八条应动工开发建设用地的总面积、总投资额，以国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定为准，国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件没有约定或规定的，按照建设工程规划许可、建设工程报建批准或立项批准文件的有关规定认定。通过上述方式仍无法认定的，由规划、住建、发改等相关部门依照宗地实际开发建设情况出具证明材料予以认定。 已开发建设用地面积、已投资额由国有建设用地使用权人提供建设工程设计方案和图纸、资金凭证及其他合法有效的材料证明。国土部门认为有必要的，可以委托具备相应资质的社会中介机构进行评估或审计，或者向土地所在镇政府（街道办）及规划、住建、发改等部门调查核实。 已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权交易价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。 第九条闲置土地调查认定按以下程序进行： （一）市、县国土部门发现涉嫌构成闲置土地的，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。 （二）国有建设用地使用权人应当在《闲置土地调查通知书》送达之日起30日内将土地权属情况、开发利用情况、抵押查封情况、闲置原因及相关证明材料、后续利用情况等资料，如实向市、县国土部门提供，接受调查处理。 -2-
城市管理的思考与建议 实施经营城市战略，是加快我县城镇建设与发展，完善城镇功能，提升城镇水平，增强城镇实力，推进城镇化进程，促进经济社会跨越式发展的必然选择。根据领导的指示精神，本文拟就如何以经营城市的理念、加快我县城镇化建设，浅谈个人思考及几点意见： 一、充分认识经营城市的重要性 经营城市，是对固有模式的挑战，是对现代化城市发展理念的创新，也是促进城市大发展的必由之路。所谓经营城市，就是把现代市场经济的经营理念、经营机制和经营方式运用到城市规划、投资、建设、管理、运营的全过程，构建城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制，是政府依据城市发展目标经营城市土地、城市基础设施及其附属物等有形资产和城市土地开发权、使用权，经营权、冠名权、广告权以及城市品牌、人文资源等无形资产的一种战略措施。 城市是重要的国有资产，而且是可以经营的，经营城市可以带来丰厚的回报，这已是不争的事实。但是，由于我县历史、区位、发展基础等因素的制约，城镇建设与发展起点低，速度慢，规模小，城镇建设整体水平仍然较低。从总体上看，城市土地资产多头分散管理的状况尚未根本转变，土地资源市场配置比例低，乱批乱占土地时有发生，应由政府取得的土地收益流失严重；城市基础设施建设市场化程度不高，存量资产效益没有得到充分发挥；城市建设投资渠道狭窄，资金短缺问题严重制约着城市发展，等等。一方面，城市基础设施差，资金投入严重不足，一方面，城市资源利用率低，大量的土地收益白白流失，说到底，在改革开放的大环境下，我们还是缺乏经营城市的理念。如何变建设城市为经营城市，是我县亟待解决的新课题。因此，进一步解放思想，更新观念，坚决冲破一切体制性障碍，把经营城市作为加快城镇化进程，实现我县经济社会跨越式发展目标的战略举措和关键环节来抓，显得尤为重要。 要走经营城市的道路，就要用全新的理念经营城市土地，全新的机制整合城市资源，全新的方式盘活城市资产，把城市作为重要的国有资产来经营，努力实现工作重心从单一建设城市向经营城市转变；城市规划、建设、管理从部门分割、封闭运行向集中统一、社会参与转变；城市基础设施和公用事业发展从政府单一投资向多元化投资转变。要通过经营城市，实现城市资源的有效配置及效益的最大化、最优化，使城市的集聚力、影响力、辐射力和竞争力明显增强，真正把城市资源转化为城市资本，走出适合我县“以地建城、以城聚财、以财兴城”的新路子。 二、以城市规划为龙头，增强规划调控作用 我县是典型的皖南山区小县，旌阳镇规划区内，人口不多，面积不大，四面环山，徽水河、白沙河穿城而过，自然环境非常优越。要做好、做美这个县级城市，最重要的是总体规划、城市定位及精品的意识。要走出“旧城改造就是拆旧建新”的误区，防止象火柴盒、麻将牌一样的高楼林立，在总体规划及旧城改造中，要站得高，看得远，着力把未来城市的骨架做好。在规划编制中，建议做到以下几点： 一是加快全县城镇体系规划的编制。有关部门要按照全面建设小康社会的要求，在完善全县和区域性经济社会发展总体规划的基础上，及时组织编制全县城镇体系规划，逐步构建和完善具有山区特色的城镇发展框架与体系。按照“建设新城区、改造老城区、打造新亮点”的发展思路，有重点、有步骤的推进城镇化进程。要充分利用我县四面环山、双水穿城、植被良好等地形、地貌和生态环境条件，充分发掘和利用当地的历史文化资源，注重运用城市设计的手段，提高城市空间环境质量和文化品位，不断丰富和完善建设实施手段，突出特色，
闲置土地处置办法 （1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订） 第一章总则 第一条为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。 第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。 第三条闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。 第四条市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。 上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。 第二章调查和认定 第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。 国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。 第六条《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容： （一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址； （二）涉嫌闲置土地的基本情况； （三）涉嫌闲置土地的事实和依据； （四）调查的主要内容及提交材料的期限； （五）国有建设用地使用权人的权利和义务；
Urbanization and Land Use 城镇化与集约用地, 2020, 8(1), 53-62 Published Online March 2020 in Hans. https://www.doczj.com/doc/0f18862372.html,/journal/ulu https://https://www.doczj.com/doc/0f18862372.html,/10.12677/ulu.2020.81006 Research on the Spatial Governance Strategy of Rural Idle Land from the Perspective of Property Rights Kaiming Li1,2, Liying Yue2,3, Kaishun Li4 1College of Architecture and Urban Planning, Tongji University, Shanghai, China 2Department of Urban and Regional Studies, University of North Carolina at Chapel Hill, Chapel Hill USA 3School of Social Development, East China Normal University, Shanghai 4Antai College of Economics and Management, Shanghai Jiao Tong University, Shanghai Received: Feb. 1st, 2020; accepted: Feb. 21st, 2020; published: Feb. 28th, 2020 Abstract This paper studies the incompleteness of rural idle land property rights and the factors affecting its governance from the perspective of “property rights”. A spatial governance analysis framework of “property transactions—income distribution—path selection” is constructed. Taking Shanghai Xinzheng Village as a case, its spatial governance process and the operation mechanism are re-searched. It is found that in the process of property trading method, do not change land ownership and do not change for agricultural services are the basis of rural spatial governance, which can prevent external capital from controlling land and alienation of rural functions. In the process of income distribution, improving the multi-channel benefit sharing mechanism, including dynamic annual rent of agricultural land, collective construction land investment share dividend, and ho-mestead rent proportional sharing can coordinate the interests among village collective organiza-tions, enterprises, villagers and it can ensure the sustainability of governance. The governance path of “agricultural land—rural industrial and public facilities land—homestead” can reduce the difficulty of rural spatial governance and promote the overall transformation of rural space. Keywords Idle Land, Spatial Governance, Property Rights, Xinzheng Village, Shanghai 产权视角下乡村闲置土地空间治理策略思考 李开明1,2，岳丽莹2,3，李开顺4 1同济大学建筑与城市规划学院，上海 2北卡罗来纳大学教堂山分校区域和城市规划系，美国教堂山
对我县国有资产集中管理的几点思考 随着社会的发展和国家管理职能的转变，我县企业国有资产通过处置存量越来越少，在这种情况下，如何加强对国有资产管理，把有限的资产通过一系列市场化运作来实现保值增值显得尤为重要，在企业国有资产相对减少，行政事业性国有资产不断壮大的情况下，只有结合本县实际，建立一套切实可行的国有资产管理体制，通过组建我县国有资产经营公司，把部分企业化管理 单位的国有资产和行政事业性国有资产有效整合，对房屋建筑物、土地、门面等国有资产进行集中规范化管理，才能从本根本上实现我县国有资产的保值增值。 目前，全国各地对县级国有资产的监管还没有一个统一的管理模式，因而造成了县级国有资产管理体制改革的滞后。长期以来，行政事业性单位沉淀了大量的国有资产，但其底子不清，结构相对复杂，闲置浪费现象严重。今年5月1日开始实施的《中华人民共和国企业国有资产法》，使行政事业性国有资产管理的改革明显滞后于企业国有资产管理改革，这与我国整个经济体制改革是很不相适应的。《企业国有资产法》的实施，为企业国有资产监管工作提供了一个法律依据，而现行的行政事业性国有资产管理方式随着改革的深化，其弊端日益暴露出来，主要表现在以下几个方面： 一是存量巨大，但底子不清。通过三十年的改革开放，我县行政事业性国有资产建设步伐明显加快。过来，按照我国会计制度的规定，行政事业单位对固定资产不计提折旧、不进行成本考核，因而造成有些单位对已处置的资产没有消账，对新购置的资产没有入账，致使国有资产底子不清、账实不符。 二是多头管理，资产监管难到位。资产名义上虽属县政府所有，但实际上由各个单位占有和使用，再加上现行多头管理的体制，造成表面好像谁都在管，而实际上谁都不管的现实，管理失控。 三是缺少奖惩办法，国有资产闲置浪费现象严重。现有政策缺失对国有资产保值增值的奖惩办法，因而造成单位相关人员缺乏市场风险意识和责任意识，一些单位擅自处置国有资产，甚至盲目投资、违规违法担保、非法侵占国有资产，造成大量国有资产严重流失。同时，由于可以无偿占有国有资产，致使资源配置不能得到优化，闲置浪费严重。 四是资产占用不均衡，造成苦乐不均。在经济利益驱动下，单位想方设法多占国有资产从事商业营利活动，不仅造成不同单位的收入差距拉大，导致苦乐不均现象突出，也为滋生“小金库”和腐败现象提供了可能。 五是分散的管理方式，使政府调控能力明显被弱化。现行分散的国有资产管理模式，削弱了政府统一的分配职能和调控能力，政府通过国有资产再融资的能力基本丧失。 为有效解决这些矛盾和弊端，改革行政事业性国有资产管理体制，解决政府不同部门间苦乐不均的问题，建议组建一家国有资产经营公司，代表县政府行使所有者权利，统一管理、统一运营、市场化运作国有资产，使国有资产管理走上规范化、专业化、市场化的轨道，确保国有资产保值增值，提高资产使用效益，促进政府职能转变和各项社会事业的发展，开创县级国有资产管理新模式。因此，**县要立足本县实际，积极探索，大胆创新县级国有资产管理模式： 一是组建国有资产经营公司，打造公司制管理模式 组建**县资产经营有限责任公司，为独立的国有独资企业法人，以其出资额承担有限责任，根据政府授权管理和经营**县本级行政事业单位和企业化管理单位的不动产，并负有保值增值的责任。进一步摸清资产家底，县本级国有资产产权由国有资产经营公司接收，进行规范化管理。新组建的国有资产经营公司，对授权接收经营的国有资产逐类逐项登记，明晰产权、
对农村闲置宅基地如何处理（探讨课题） 摘要：农村宅基地属于农村建设用地的一部分。目前，中国农村存在相当一部分空置宅基地，这些宅基地的合理规划、利用关系到国家节约用地目标的实现和农村治安状况的改善。在分析现有农村空置宅基地实况及引发的社会问题的基础上，对农村空置宅基地管理法律制度作出几点思考：一是对农村“空置宅基地”作出明确的司法解释，确立空置权；二是完善农村空置宅基地国家法律制度；三是制定合理的农村空置宅基地配套法律制度措施；四是完善农村空置宅基地的收回的执法与监督制度。 关键词：农村空置宅基地；空置权；法律制度思考 目前我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，2008年温家宝总理在政府工作报告中指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空置宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。 一、农村空置宅基地现状及引发的问题 (一)农村空置宅基地的现状及特点
我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，2006年在全国0．16亿公顷村庄建设用地中大约有10％一15％的土地被闲置¨。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市。据统计，从农村到城镇因人口迁移而增加的城镇人口占城镇人口增长量的3O％以上；第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象；第三，相关配套措施改革滞后，大量农村空置宅基地得不到有效处理，例如土地置换、腾退制度不健全。 目前我国空置宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置；二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处；三是空置宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空置宅基地大量涌现；四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了它的不可交易性。 (二)农村空置宅基地引发的社会问题 首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展；另一方面废
中山市闲置土地处置实施办法 第一章总则 第一条为加强土地管理，盘活闲置土地，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》，结合我市实际，制定本办法。 第二条本办法适用于中山市行政区域内闲置土地的认定和处置。 政府储备用地不纳入闲置土地认定和处置范围。 第三条市土地行政主管部门负责闲置土地调查、认定和处置工作的组织实施。 各镇政府（含火炬开发区管委会、各区办事处，下同）负责承担辖区内闲置土地调查、认定和处置的具体实施。 市发展改革、城乡规划、住房城乡建设、财政、金融、农业、林业、监察等行政主管部门，按照工作职责，协同市土地行政主管部门做好闲置土地处置的相关工作。 第四条闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。 第五条集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法执行。 第二章闲置土地调查认定 第六条闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定的动工开发日期或者法定的期限满一年仍未动工开发的国有建设用地。 有下列情形之一的，认定为闲置土地： （一）超过国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定的动工开发日期满一年未动工开发的。 （二）国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件未约定或规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期，超过上述日期满一年未动工开发的。 （三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足25%且中止开发建设连续满一年的。 （四）法律、法规、规章规定的其他情形。 第七条闲置土地调查认定以宗地为单位。 第八条动工开发是指依法取得施工许可证后，进场施工并达到一定开发要求。需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。 未依法领取施工许可证而进场施工，已达到前款规定的开发要求，在市土地行政主管部门作出闲置土地认定之前经城乡规划、住房城乡建设等部门依法补办有关许可手续的，可以认定为动工开发。 第九条应动工开发建设用地的总面积、总投资额，以国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定为准，国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件没有