“模糊性治理”的理论系谱及其诠释：一种崭新的公共管理叙事
孙志建
2012-11-23 10:18:12 来源：《甘肃行政学院学报》2012年3期
【内容提要】无论是就公共管理的“约束条件”、“治理机制”抑或“行动策略”等而言，皆存在明显的刻意或无意的模糊性；影响到政府治理实践的各个环节(譬如决策、执行与评估)与维度(譬如环境、制度、组织、机制与主体)。所谓“模糊性治理”(Ambiguous Governing)是指当政府面对困境性的(譬如政策方案不成熟)、可争议性的政策议题，或者为应对价值或伦理上的两难情形，在治理机制、政策工具或行动策略上表现出来的具有“诠释灵活性”、“模棱两可”、“态度暧昧”、“不连贯性”或“不一致性”等特性的公共管理模式。在政府治理实践中，“模糊性治理”是一种惯常的现象；可以将其视为一种崭新的公共管理叙事和考察公共管理的大理论。在法学、管理学和政治学等领域，学界曾就“模糊性及其对政府治理的影响”进行过较多研究。本文旨在通过梳理其理论系谱，以建构符合本土实践且同国际学界接轨的模糊性治理理论。
【关键词】公共管理摊贩治理模糊性模糊性治理
一、问题的提出
在公共管理领域，模糊性(ambiguity)①既属于一种不可忽略的变量(Matland，1995；Sylvester et al., 2003)，亦是一种惯用的决策技术或治理策略(March，1978)。“模糊性”深刻影响政府治理实践。但学界对“模糊性及其同政府治理的关系”的综合考察还相对薄弱。
总体上讲，国际学界对“模糊性”的研究秉持三种视角：(1)作为“约束条件”的模糊性。在公共管理中，这种模糊性典型体现在多个方面，包括政策问题的诠释灵活性(Chun，Y. H. et al.,2005a；E C Stazyk，et al.,2010)；价值的不可通约性(恩迪科特，2010：55)；决策环境的流变性及其诱发的不确定性(金登，2004；马奇，2007)，等等。(2)作为“治理机制”的模糊性。在公共管理中，这种模糊性体现在“治理者与被治理者的关系”、“官僚制的层级关系”以及“规则与行为之间的关系”之中。具体呈现为政策文本中的模糊性措词、目标模糊(马奇，2007；孙志建，2010)、角色模糊(库恩和马奇，2006)、规则模糊(斯通，2006)、职责模糊(明茨伯格，2010：123)以及评估标准的模糊，等等。(3)作为“行动策略”的模糊性。在公共管理中，这种模糊性体现在以下几点：目标群体定性的模糊化，譬如依据英格兰姆和史密斯(2005：58-81)的分析框架，目标群体的身份建构具有可争议性，特定群体既可以定性为“依赖者”，亦可定性为“越轨者”；政策工具的模糊性，譬如运用模糊性措辞或“歧义”(斯通，2006：155)来制定公共政策；另外，政策工具组合的模糊性，譬如在政策执行中，通过独特的政策工具组合——并用“象征性执法”、“选择性执法”和“运动式执法”等多种看似矛盾的做法——向目标群体或其他社会成员传递模糊的信息。
如此可见，在政府治理实践中，无论是约束条件、治理机制抑或是行动策略等皆存在明显的刻意或无意的模糊性；模糊性影响到政府治理实践的各个环节(譬如决策、执行、评估与沟通等)与维度(譬如环境、制度、组织、机制以及主体等)。因此，笔者认为可以将模糊性治理视作考察公共管理实践的崭新视角。所谓“模糊性治理”(Ambiguous Governing)是指当政府面对困境性(譬如政策方案不成熟)、可争议性的政策议题，或者为应对价值或伦理上的两难情形，在治理机制(譬如目标、角色与规则等)、政策工具或行动策略上表现出来的具有“诠释灵活性”、“模棱两可”、“态度暧昧”、“不连贯性”(时紧时松)或“不一致性”(宽严不一)等特性的公共管理模式。尽管这个意义上的“模糊性治理”概念为本文所提出，但学界已有类似的观点。譬如，杉肯斯基(Sharkansky,1998)指出，在对于困境性议题的治理中，“模糊”是一种重要的策略；而罗纳德·马诺(Munro, R.,1995)更是直接提出过“通过模糊性来管理”(Managing by ambiguity)的理念，等等。
在社会科学领域，对“模糊性及其对政府治理的影响”的研究具有多个学科传统，包括法学、管理学和政治学等。本文旨在通过对其理论系谱的梳理，建构同国际学界接轨且符合本土实践(尤其是城市摊贩治理)的模糊性治理理论。②
二、法学视角下的模糊性治理
(一)“模糊性”的概念与成因
格莱斯(H. P. Grice)在考察语言表达的模糊性时称：广义而论，所谓模糊性是指“一个人就是不知道是应该适用该项表达还是应该将其保留不予适用，而且他之所以不知道，不是由于他对事实的无知”(恩迪科特，2010：41)。格莱斯否认模糊性源于主体“对事实的无知”，这表明他反对将模糊性问题化约为信息问题。事实上，对“模糊性”和“不确定性”(Uncertainty)予以区分是必要的。其关键在于：信息的增加可以在一定程度上降低不确定性，但信息的丰富化并不能减少模糊性(Zahariadis.,2003)。换言之，信息无法彻底解决模棱两可的困境(马奇，2007：41)，即使在信息相对充分的情形下，模糊性问题依然会发生(Van，Brief，& Schuler，1981)。因此，不能将政府治理中的模糊性的问题化约为信息问题来加以研究，尽管信息也是亟需考察的重要因素。
那么，模糊性因何而生呢？在恩迪科特(2010：41-73)看来，法律中模糊性的成因主要包括以下几种：(1)不精确性，是指“一事物在与该语词表达的适用有关的某一方面的细微变化不会造成适用该语词和不适用该语词之间的差异”(即容忍原则)；(2)开放结构，是指“如果一个语词表达的使用存在实际的或可能的边际情形，该语词表达就是‘模糊的’”(恩迪科特，2010：51)；(3)不完整性，是指词语表达同其使用目的之间联系的脱节；(4)不可通约性，是指难以用某种共同的尺度去同时度量X和Y(譬如“秩序”与“和谐”)之时，二者所具有的关系；(5)不可测度性，是指“某物当且仅当它可以在某个方面予以评价但不可在此方面予以测度的时候所具有的那种属性”；(6)可争辩性，它是指如果对一项表达的适用提出异议是合理的，那么某人似乎也可能会对是否适用它提出合理怀疑；(7)家族相似，它意味着某事物若要被认为是一种游戏，则必须和“典型游戏”充分相似，但对于应该相似到什么程度却没有精确的标准；
(8)虚假标准，它是指某种需要决策者自己设定标准的规定，“虚假标准包括禁止过度或者要求适中的规定，或者是一些关于何谓令人满意的或充分的或适当的等内容的规定。”如同“买足够多的香蕉”之类的要求一样，这些规定预设了标准，却又没有确定一个标准(恩迪科特，2010：65)；(9)语用模糊，它是指某项政策措辞的意图需要依赖于特定的情景或语境，即“语境依赖”；(10)歧义，“歧义”构成了模糊的一种来源，它是指某项政策措辞涵括一个以上的意思。
(二)规则的模糊性
在法律的各领域常常存在这一些难以确定的两可性情况，即边缘情况(博登海默，1987：467)。这种“边缘情况”即属于模糊性(vagueness)的范畴。法律中的模糊性集中体现为界定、引导和约束行为的法律规范或政策文本的措辞的模糊性，其本质是规则的模糊性。
规则模糊性是法律的必要特征(恩迪科特，2010：3)。这是由以下两点决定的：(1)特意的模糊性。考虑到法律适用情景的纷繁异变，决策者往往实行有助于宽泛授权的模糊立法，以赋予实施者以便宜行事的裁量阈限(马肖，2009：232)。黑尧(Michael Hill)指出“自由裁量权可能从公共政策的模糊性中产生，而公共政策的模糊性有时是决策者故意造成的。”(黑尧，2004：170)(2)无意的模糊性。法律规则制定主体的多元亦危及到法律规则的内在一致性，从而引起詹姆斯·G.马奇(2005：22)所描述的现象，即“在任何规则
集合中所发现的规则都具有数量巨大、模糊以及相互抵触的特点。
(三)规则执行的模糊性
为应对法律中所蕴含的边缘情况，决策者往往需要在相互冲突的备选方案中进行抉择。换言之，除规则的模糊性之外，基于模糊规则的治理还会遭遇到规则执行的模糊性问题，即在特定情景中从规则集合转向行动的过程所具有的巨大模糊性。这是法学思想的传统中非常有名的观点(詹姆斯·马奇，2005：22)。
“规则执行的模糊性”涉及两个密切相关的问题，即行为的诱发机制，以及规则与行动之间的关系问题。行动很少只受到规则的影响。③依据马奇(2007：41)的观点，行动者的决策是由于实际身份和遵循规则而产生的。实际上，规则具有一般性，而情景具有特殊性。而且多数情景都拥有灵活解释空间。随着决策情景的变化，主体的不同身份被激活，譬如底层群体、残疾人或少数民族，等等。毫无疑问，不同的身份会深刻影响到行动者对特定规则的认知、理解与解释。由此，规则的行为预期会获得不同诠释，使得行动者的决策方向变得模糊化。可以说，这是模糊性产生的主观原因，亦是模糊性治理得以运行的机理之一。
(四)模糊性治理的法学阐释
从法学角度考察，“模糊性治理”反映了规则与行为、规则与政府治理的关系问题。由于“法律”本身也属于一种政策，因此，法学视角所试图揭示的是模糊性治理得以运转的“政策逻辑”。
1.模糊性治理的规则条件
规则是公共管理的基石。“规则设计中的最重要的问题就是在精确性与灵活性之间的张力。”精确性的本质在于对行为和情境的描述均无歧义性；而模糊的规则留下了随意解释的十分广泛的范畴和空间，可以具有灵活性，也允许差异(斯通，2006：283-285)。但政府机构作为一种以顾客为中心的官僚组织(client-centered bureaucracies)，“它至少看起来其行动应该是依循确定的规则(fixed rules)”(Littrell，1973)。当规则以及规则执行出现模棱两可的情形时，“模糊性治理”就已经逐步进驻公共管理的舞台。倘若一项规则具有了“随意解释”的空间，就有可能引起冲突性的规则适用情形，譬如不同时间和空间情形中，对同一事物(譬如城市摊贩)予以“禁止”或“准许”等。
总体来讲，模糊性治理的这种“规则条件”集中体现在政策文本之中(譬如措辞模糊、自由裁量权，等等)，当然也体现在央地关系、机构设置以及特定岗位职责的规定等制度设计方面。
2.模糊性治理的社会生态
虽然模糊性无处不在，但模糊性治理的形成和运转仍然要以特定的社会生态条件为前提。这是指：惟有当某项政策困境被抛进公众视野，或特定政策议题所蕴含的“争议性”能被展现出来，并足以在一定程度上使得政府陷入了“价值或伦理上的两难情形”之时，模糊性治理才有其合理性。
以摊贩治理为例，同“贩毒”或“街头暴力”相比，摊贩现象兼有积极和消极两种社会影响，这使得摊贩议题具有内在的争议性。但在我国城市治理中，摊贩议题的这种特性只有到了最近二十多年才真正得以彰显。为什么呢？因为在此前，摊贩现象这种“小生产”、“小商业”同社会化大生产和工业化道路的基调不相符，甚至一度被定性为“资本主义的尾巴”。而随着市场经济的发展，国家对社会的管控程度减弱，社会个体的自主性开始得到释放。在这种情形下，不同群体对待特定政策议题(譬如摊贩现象)的定性开始出现分歧性、多样性甚至竞争性——譬如，摊贩现象既可被视为“营生”亦可被视为“越轨”，等等——这为摊贩治理提供了一种全新的社会价值系统。在此情形下，对摊贩采取“模棱两可的态度”就会成为一种备选方案。
3.模糊性治理的行动策略
“模糊性治理”是一种从整体上考察不同政策工具之间以及各个地方政府摊贩治理举措之间“关系”的理论。需强调的是，在特定社会问题的治理上，政府使用了多种举措或政策工具。分散而论，这些举措或许都不具有明显模糊性治理的功效；但考察彼此间关系，这种独特的政策工具组合会折射出强烈的模糊性含义。因此，这种组合方式也就构成了模糊性治理的基本策略。
在城市摊贩治理中，政府就综合使用了以下几种举措：(1)象征性执法。在摊贩治理中，常常看到城管实行轮班倒的“静候式执法”或“监视型管理”，这在本质上属于一种象征性的宽松的执法行为。这种象征性治理的目的在于，“摊贩要管，但不管出问题来”。换言之，通过这种策略，基层官员依循上级指示或法规、政策的要求，守护日常的基本秩序(“要管”)；与此同时，又不激起激励社会冲突，从而维护全局的和总体的秩序(“不管出问题来”)。埃德里曼等(Edelman et al.,1991)指出，在法律模糊的情形下，规则遵从的压力将衍生出组织政治。譬如，在组织中发展出一些象征性结构(symbolic structure)以示遵从，但并未在行为上进行实质性的调整。(2)选择性执法。在摊贩治理中，“选择性执法”是象征性治理的一种具体的实施策略。一方面，选择性执法意味着行使自由裁量权。在立法模糊的情况下，以“裁量”等为主要特色的“选择性执法”是客观所需，也是一种常态(K.C.戴维斯，2009：165)。这主要是因为“法律规则表述之模糊性所导致的后果是，法律的要求在某些案件中是不确定的。”(恩迪科特，2010：97)因而，法规的模糊性(statutory ambiguity)也就为行政裁量权提供了合理性辩护(Nie，M.,2004)。另一方面，选择性执法意味着“手电筒式执法”④。换言之，选择性执法不仅仅体现为基层执法者自由裁量权的行使(权力方面)，而且还体现在不同的执法对象、时间与空间上的宽严的
取舍之上(策略方面)。(3)运动式执法(campaign-style policing)。通过弱化强制力(象征性执法)、缩小强制范围(选择性执法)等相对柔性的做法，的确有助于满足“和谐”的要求；但长此以往，它却会降低治理者在“秩序”建构上的履责能力。因而，基层官僚常常会通过“试点”、“突击检查”和“专项整治”等方式实行运动式执法。这种狠劲十足(号称“零容忍”)的执法的根本意图不是为了彻底解决问题，执法者也知道在缺乏长效机制的情形下，这是不可能的。毋宁说，运动性执法的直接目的在于“威慑”，这是一种典型的博弈策略。以此，基层治理者们试图守住底线的规则和秩序，用他们的话讲，“这个，政府还是要管的”。总体上讲，这种独特的政策工具组合就使得我国的摊贩治理显示出明显的“时紧时松”、“宽严不一”等特性。换言之，我国城市摊贩治理总体上体现了模糊性治理的逻辑。
三、管理学视角下的模糊性治理
在考察公共管理中的模糊性问题时，管理学视角强调将政府视为一种科层组织。
(一)科层场域中的模糊性
1.目标模糊
在公共管理中，模糊性出现在多种场域，然而，组织内的模糊性是其重要体现。在组织中，模糊性首要地体现为目标模糊(Goal Ambiguity)。所谓“目标模糊”是指目标允许诠释的灵活性(leeway)的程度，或者主体诠释、构想和应用这些目标的灵活性(Chun, Y.
H. & Rainey, H. G., 2005a; E C Stazyk, Holly T Goerdel., 2010)。米斯成等(Mischen et al.,2009)认为“模糊性可以指政策意图以及或如何实现政策目标的不确定性。”对模糊性的这种理解不仅包括“诠释灵活性”，而且涉及到实现目标之手段的迷失。
在官僚机构中，目标模糊体现在多个维度。在考察美国联邦机构中的目标模糊对组织绩效的影响时，学者区分了四种类型的目标模糊，即使命理解模糊、指导性目标模糊、评估性目标模糊和优先性目标模糊(Chun et al.,2005b)。在官僚机构中，这些目标模糊会深刻影响到管理过程各个环节与维度，譬如沟通、决策、绩效评估等。以绩效评估为例，在官僚机构中，模糊性的强度和性质因公共管理背景(setting)而异。而唯有模糊性程度相对较低时，进行绩效评估才是恰当的(Abma et al., 2003)。
潘迪尼和瑞尼(Padney & Rainey，2006)从政治模型、组织模型和个体模型等维度对公共管理者的组织目标模糊(Organizational Goal Ambiguity，简称OGA)感知进行了研究，详见表1。(1)依据“政治模型”，目标清晰度同外部的政治影响和支持程度息息相关；较强的政治支持有助于目标的清晰呈现，而较弱的政治支持(譬如机构领导受到多方相互冲突的外部影响)将侵蚀目标的清晰性。(2)“组织模型”认为组织内多种因素，譬如目标的多样性、低效的组织沟通、冗繁的官样文章(red tape)和较高的集中化程度等会降低组织目标的清晰性，而组织正式化(规则细化、任务专门化)程度越高，政府机构中官员将较少地感知到目标模糊性。(3)“个体模型”认为个体的心理心态和性情使其对组织目标模糊性感知存在差异。其具体观点包括：公共管理者的组织忠诚度越高、越多工作投入和公共服务动机越高，则使其越发能接受和适应复杂的目标体系，而越少报告组织的目标模糊性；而个体的角色模糊性越高，使其对目标模糊的感知程度越高等；而专业化对个体的目标模糊性感知有正反两方面的影响，应当用作控制变量。
在官僚机构中，“目标”是模糊性的一种主要传导机制。通过目标的模糊化，领导者或政策制定者可将其模糊化意图自上而下地传至地方政府以及街道层官僚，使模糊性构成其基本的约束条件。由此，“目标模糊”也就变成了公共管理的一种基本的治理机制。
2.角色模糊
角色(Role)是官僚组织中的一种基本要素，它是指“在社会(组织)结构中，某个职位对行为的一组期望”(Rizzo et al.,1970)。可见，“角色”蕴含了判别行为恰当与否的尺度。当角色模糊或冲突时，主体的行为导引就会出现弥散，甚至是冲突和无所适从。所谓“角色模糊”(Role Ambiguity)就是指“有关角色期望、实现既知角色的方法以及角色绩效之后果的清晰信息缺乏的程度”(Van et al.,1981)。更直接地讲，角色模糊意味着角色承担者受到不兼容的角色期待(incompatible expectations)的影响(Rogers et
al.,1976)。
角色模糊的概念涵括多重所指。保尔和西蒙斯(Bauer & Simmons，2000)区分出四种角色模糊，即“职责模糊”，它是指主体产生同“我该做什么？”相类似的目标期待的模糊；“程序模糊”，它意味着主体对完成组织目标的方式的模糊；“优先项模糊”，它是指主体对在什么时间该做什么事情的秩序(order)的模糊；“行为模糊”，它一方面是指主体对在不同情景下该如何行动的模糊；另一
方面，它是指主体就何种行为将产生所需结果的模糊。实际上，这种“行为模糊”包括两层意思：其一，因果模糊，即行动和结果之间的关系模糊(下文将阐释)；其二，结果模糊(Consequence Ambiguity)，它是指如果对于角色接受者所从事工作的成果缺乏标准明确的绩效评估时，就会逐渐使角色承担者在职权行使中产生不知道该做到何种程度的模糊。
在官僚机构中，对街道层官僚预期所呈现出来的基本特性即是模糊与矛盾(Prottas，1978)。李普斯基(Lipsky，1980)指出，“基层官僚容易在公众预期的目标(client-centered goal)与组织目标(organizational goal)之间遭遇冲突与模糊。”在这种情形中，角色模糊会使得街道层官僚(Street-Level Bureaucrat)的行动变得左右为难。罗格斯等强调，在公共机构中，模糊性不仅发生于组织中层和基层，而且高层管理者的角色模糊亦是非常值得深究的问题(Rogers et al.,1976)。作为领导者，在组织管理中他将面对目标模糊、权力模糊、经验模糊和成就模糊四种模糊性(库恩、马奇，2006：213)。
在大型组织中，角色模糊既有其客观的原因，也有其主观的成分。为了对组织中的角色模糊和冲突进行解释，卡恩等(Kahn et al.)提出了角色互动模型(Role Episode Model)，强调了组织、个体和人际三方面要素对于角色塑造的影响，请见图1。作为贡献之一，该模型肯定了“角色期望发送者与对象间关系”(Role sender-focal person Relationship)对于理解角色模糊化的重要性(Van et al.,1981)。应当讲，这点出了模糊性在组织内予以传导的主体间关系机制。但值得提醒的是，在官僚机构中，完全有理由对这种“角色发送者”作复数理解。实际上，这将是考察官僚机构中“无意的模糊性生成”(譬如多重领导现象)的重要视角。
图1科层组织中角色互动模型
资料来源：Van，Brief & Schuler(1981)
3.职责模糊
在科层组织中，“框架”很大程度上决定了管理者权限“范围”。而“范围是指管理工作的广度，尤其是管理者在工作中的自由度。”这种自由度由两个方面予以限定，即纵向自由度和横向自由度。由此，可以将范围区分为“垂直范围”(层级上下)和“水平范
围”(部门之间)两种。
基于此，官僚组织中的“管理框架”受到两种因素决定：其一，框架的清晰度，即在相当清晰明确(譬如“扩大单位规模，今年增加10位销售人员”)和相当模糊(譬如“加强团队建设”)之间。其二，框架的来源，依据管理者自由度的从小到大，可以将这种来源区分为“强加”、“留下”、“输入”、“归纳”和“发明”等。据此，明茨伯格将组织管理划分为四种风格，即“被动型管理”，即强加给管理者的模糊框架；“驱动型管理”，即强加给管理者的清晰框架；“灵活型管理”，即管理者选择了模糊的框架；“确定型管理”，即管理者选择了清晰的框架，详见表2。
“管理框架”理论对于考察政府治理实践中的模糊性问题具有以下启发。(1)就其本质而论，“框架模糊”就是指组织的职责模糊问题；(2)对于组织中模糊性的来源的考察，“层际关系”、“部门间关系”等构成了两个重要切入点；(3)在实践中，模糊性与清晰性的关系是是辩证的。“模糊的框架可能意味着相当大的范围，也可能表示什么都没有，而清晰的框架可以集中注意力，但又会使管理者的眼观变得的短浅。”(明茨伯格，2010：122-123)
4.战略性模糊
模糊性所具有的诠释灵活性(interpretative viability)，使其同战略性(或策略性)行为具有天生的耦合性(Nicolai et al.，2010)。在组织研究领域，战略性模糊(strategic ambiguity)研究兴起于20世纪80年代，它是指那些有意地利用模糊性来达成其目标的情形(Eisenberg，1984)。它基于如下假设：组织中的人们往往面临源自内部或者外部的多重甚至是冲突性的压力(Leitch et al.,2002)；通过模糊的战略性适用，相关行动者会做出创造性回应(Davenport et al., 2005)，等等。
当有意为之时，上文涉及到的目的、角色和职责层面的模糊性皆可视为战略性模糊的实现方式。再次，笔者更加突出强调的是作为一种话语战略的战略性模糊。譬如通过将“可持续性”这种含义丰富的措辞来作为关键词，多种行动主体皆可从政策文本中解读出切合自身利益的含义。通过这种方式，战略性模糊成功地提高了政策实践的包容性(inclusivity)，使得那些具有不可通约性
(incommensurable)的价值观念的参与者能并行不悖(Leitch et al.,2007)。另外，在大型的系统变革过程中，倘若将“创新”而不是简单地“遵从”作为目标。那么，战略性模糊即可作为一种授权的策略。通过这种策略，它有助于改变权力关系(即从等级森严到互动性的“权力之环”)并激发不同的利益相关者创造性地参与到组织话语实践之中(Davenport et al.,2005)。实际上，作为一种策略，政策企业家将改革成本与收益的详情隐藏在模糊性的掩护之下直至最后阶段，那么改革更加容易获得成功(Christiansen et
al.,2010)。
战略性模糊的研究对于考察政府治理实践中的模糊性问题的启发体现为以下几方面：(1)在组织领域，战略性模糊实质上就是一种“特意的模糊性”(planned ambiguity)(Christiansen et al.,2010)，它本质上体现的是主体间关系(譬如上下级关系、决策者与利益相关者等之间的关系)的模糊；(2)在实践层面，组织中的战略性模糊常常是借用“修辞”这种策略(包括间接的、多重的、不一致的和碎片化的阐释等)来促成的。因此，政策文本诠释是研究政府治理中的模糊性问题的重要进路；(3)通过对目标的包容性诠释
(non-confrontational interpretations)，有助于调节多种利益诉求(Jarzabkowski et al.,2010)。如此可见，“诠释灵活性”构成了政策制定中一种非常重要的政策艺术。
(二)模糊性治理的管理学阐释
管理学视角通过揭示科层制中“模糊性”的生成、传导与发挥作用的过程，揭示了模糊性治理所赖以发生和运转的“组织逻辑”。
1.模糊性治理的组织生态
模糊性治理是一种考察官僚机构行为的理论。因此，它必须深刻揭示各种官僚机构行为的组织及其制度根源。譬如，杰克森等(Jackson et al., 1985)称，“角色模糊”同组织的正式化具有负相关联。资利克(Zielyk，1966)亦强调，“模糊性是由于对关系规范缺乏稳固的制度性定义所致，有时，制度化的预期(institutionalized expectations)自身的相互矛盾的事实也会诱发模糊性”。另外，依据角色互动模型，科层组织中的模糊性会藉由各种渠道(指令、规则、条块设置、结构与功能安排等)从官僚机构的高层传至街道层官僚的行为之中。也就是说，“模糊性治理”将明显地体现于官僚机构的层际关系(包括中央与地方政府机构间的关系)之中。
以层级关系视角观之，在组织中，模糊性具有“生产”与“消费”两种功能(Kelmen，2000)。生产性功能是指管理者自上而下地通过模糊性在组织中营造(或破坏)意义与秩序；而消费性功能，它主要是指员工如何自下而上地回应管理者的措施，它体现为一系列应对策略(tactics of consumption)。换言之，无论是官僚机构中上级还是下级对“模糊性”与“清晰性”皆有需求。二者构成了公共管理亟需灵活权衡的两端。
基于此，可以从理论上绘制出表3。从下级的视野来讨论，“模糊性治理”中的层级关系就呈现为三种形态：(1)以模糊应对模糊。凯尔曼认为，有的时候“以模糊性应对模糊”也是基层官员的一种策略(Kelmen，2000)。它是指通过模糊性策略来应对自上而下的模糊性指令、规则或其他无意的模糊性情形。(2)以清晰应对模糊。当上级发出的指令出现模糊的情形下，下级的另外一种选择就是以清晰的政策方案应之。毫无疑问，这样做是存在风险的。(3)以模糊应对清晰。当遵循上级清晰的指令会导致巨大后果时，下级以模糊的做法来应对上级较为清晰的指令的情形。需要注意的是，依据明茨伯格的观点，在第一和第三种形态中，下级或基层政府的模糊性措施尚需分两种情形来考察：一种是“被动型管理”，它是指通过自上而下的制度设计、规则与指令塑造出来的模糊性；一种是“灵活型管理”，它是指基层官员内生的模糊性策略。在公共管理实践中，这两种模糊性治理模式都是存在的。
2.模糊性治理的治理机制
[收稿日期] 2002211222 [作者简介] 蔡立辉(1965—),湖南益阳人,法学博士,中山大学副教授,主要从事政治学、公共管理研究。 公共管理:公共性本质与 功能目标的内在统一 蔡立辉 (中山大学行政管理研究中心,广东广州510275) [摘 要] 公共管理是在西方国家政府改革的过程中形成和发展起来并产生了重大影响的公共行政理 论派别。当代公共管理“公共”性的实质就是通过加强和完善公共部门自身的责任机制来建立和发展社会公共责任机制,通过公共部门自身切实履行义务来让公众履行义务,通过维护与实现公共利益来最终实现政治统治利益。它强调公共管理的目标是为了加强和维护现有的基本社会秩序、提高管理的效率与能力、提高服务质量和改善公共责任机制,从而增强公共组织的社会动员能力和公众的凝聚力。公共管理充分体现了公共性本质与功能目标内在统一的特性。 [关键词] 公共管理;公共性本质;功能目标;内在统一[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 100025420(2003)022******* 西方国家针对政府管理极权化和官僚主义化所导致的垄断、低效率、财政赤字和各种社会危机,以及全球化和信息技术发展要求加强市场机制的作用等社会现实,进行了一场以市场化为取向,旨在推行绩效管理和强调顾客至上的政府改革运动。有人把这场运动称为“新公共管理运动”。公共管理理论就是在这种社会背景下形成和发展起来并产生了重大影响的公共行政理论派别。随着我国市场经济的日益发展和改革开放的不断深入,过去为人们所普遍接受的“行政管理”概念及其理念已经越来越不适应社会发展的要求,公共管理教育和理论研究在我国方兴未艾。为此,我们从知识发展和社会实践的角度揭示公共管理的公共性本质与功能目标之间内在统一的 特性,对于正确理解公共管理和开展政府改革来 说是非常必要和有益的。 一、公共管理的理论缘起与知识发展 公共管理作为人类社会的一种管理活动并不是现在才有的,自从产生了国家及其附属物———政府公共部门,就产生了政府公共部门与社会公众之间的关系,产生了公共领域和公共事务,因而也就产生了管理社会公共事务的实践活动。但是,公共管理作为一种运动或理论,则是在20世纪70年代才产生与形成的。公共管理的理论缘起与知识发展经历了一个发展演进的过程。 西方国家社会发展和政府管理改革的实践是 — 441—中国人民大学学报 2003年第2期J OU RNAL OF RENM IN UN IV ERSIT Y OF CHINA No.2 2003
跨文化管理 百科名片 跨文化管理又称为“交叉文化管理(Cross Cultural Management)”，即在全球化经营中，对子公司所在国的文化采取包容的管理方法，在跨文化条件下克服任何异质文化的冲突，并据以创造出企业独特的文化，从而形成卓有成效的管理过程。 目录 简介 跨文化管理的发展 企业进行跨文化管理要树立正确的观念 企业跨文化管理的策略选择 跨文化管理的有效手段 简介 跨文化管理的发展 企业进行跨文化管理要树立正确的观念 企业跨文化管理的策略选择 跨文化管理的有效手段 展开 编辑本段 简介 跨文化管理又称为“交叉文化管理(Cross Cultural Management)”，即在全球化经营中，对子公司所在国的文化采取包容的管理方法，在跨文化条件下克服任何异质文化的冲突 跨文化管理
，并据以创造出企业独特的文化，从而形成卓有成效的管理过程。其目的在于在不同形态的文化氛围中设计出切实可行的组织结构和管理机制，在管理过程中寻找超越文化冲突的企业目标，以维系具有不同文化背景的员工共同的行为准则，从而最大限度地控制和利用企业的潜力与价值。全球化经营企业只有进行了成功的跨文化管理，才能使企业的经营得以顺利运转，竞争力得以增强，市场占有率得以扩大。 编辑本段 跨文化管理的发展 跨文化管理并不是一个新的事物，它起源于古老的国际间的商贸往来。 早在古代古埃及人、腓尼基人、古希腊人就开始了海外贸易，并懂得了如何与不同文化背景下的人们做生意。到了文艺复兴时期，丹麦人、英国人以及其他一些欧洲国家的商人更是建立起了世界范围的商业企业集团。当他们与自己文化环境以外的人们进行贸资保蔷突岫杂胨遣煌幕尘跋虏挠镅浴⑿叛鲆约跋肮弑３置舾幸员苊夥⑸逋徊⑺忱 迪纸灰住Ｕ庑┦率瞪暇褪窃诖邮驴缥幕木牍芾砘疃２还馐焙虻目缥幕芾砘疃耆【鲇诖邮旅骋谆疃纳倘嗣堑母鋈司椋泄匚幕拔幕钜煊胂嗨频难芯恳步鼋鍪侨死嘌Ъ业氖隆９居肫笠祷购苌僮⒁舛晕幕捌洳钜斓难芯靠缥幕芾恚不姑挥谐晌幻哦懒⒌目蒲А? 跨文化管理 跨文化管理真正作为一门科学，是在20世纪70年代后期的美国逐步形成和发展起来的。它研究的是在跨文化条件下如何克服异质文化的冲突，进行卓有成效的管理，其目的在于如何在不同形态的文化氛围中设计出切实可行的组织结构和管理机制，最合理地配置企业资源，特别是最大限度地挖掘和利用企业人力资源的潜力和价值，从而最大化地提高企业的综合效益。 兴起这一研究的直接原因是二战后美国跨国公司进行跨国经营时的屡屡受挫。 美国管理学界一直认为，是他们将管理理论进行了系统化的整理和总结，是他们最先提出了科学管理的思想，也是他们最先将这一思想应用于
目标管理培训考试复习题 一、填空题（每空分）10分 1、目标管理是在工作中实行“自我控制”，并努力完成工作目标。 2、1954 年，彼得·德鲁克在《管理的实践》一书中，首先提出了“目标管理和自我控制”的主张。 3、目标管理的主旨在于，用“自我控制的管理”代替“压制性的管理”，它使管理人员能够控制他们自己的成绩。 4、在管理中，控制是管理的一项基本职能，指管理人员为保证实际工作与计划相一致而采取的管理活动。 5、目标管理的关键在于可验收或评价其绩效。 6、目标是根据组织宗旨而提出的组织在一定时期内要达到的预期成果。 7、目标为管理工作指明方向，起着激励、凝聚作用，是考核主管人员和员工绩效的客观标准。 8、自我控制意味着更强的激励，是一种要做得最好而不是敷衍了事的愿望。 9、计划是管理的基础，没有计划一切管理活动均将无从发挥作用。 10、目标设定应该具备的原则为何事、为何、如何、何人、何时、何地。 11、信息是经过加工处理后，对组织管理决策和管理目的的实现有参考价值的数据。 12、信息作为一种资源，能够为组织带来利益，影响和决定组织的生存。 13、制定目标时，要防止目标滞留在中层不往下分解。 14、团队建设是企业在管理中有计划、有目的地组织团队，并对其团队成员进行训练、总结、提高的活动。 15、团队精神是指团队成员为了实现团队的利益和目标而相互协作，尽心尽力的意愿和作风，它包括团队的凝聚力、合作意识和士气。 16、目标管理与传统管理方式相比所具有的鲜明特点是重视人的因素、建立目标锁链与目标体系、重视成果。 17、德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作。所以“企业使命和任务，必须转化为目标”， 18、设置目标，一般要求，目标的数量不宜太大。 19、做好信息工作应注意的问题之一是注意提高原始记录的质量。
治理理论（Theories of Governance） 作者介绍： 乔治·弗雷德里克森教授（1934－）是新公共行政学派的代表人物，曾任《公共行政理论与研究》杂志的主编，美国公共行政学会会长。1987年起出任堪萨斯大学埃德·斯滕尼特聘教授之职。此前，他还担任华盛顿大学校长十年，同时担任密苏里大学公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长等职。自1991年以来，弗雷德里克森一直担任《公共行政研究与理论》（Journal of Public Administration Research and Thory）杂志的主编，并曾担任过美国公共行政学会的主席。1990年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的“杰出研究奖”。1992年获美国公共行政学会为公共行政专业研究作出杰出贡献的学者颁发的“德怀特·沃尔多奖”。 20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论（New Public Administration），发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平（social equity），主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政组织变革的终极目标是建立民生行政之模型，强调公共行政的顾客导向。新公共行政学派对威尔逊以来的“政治—行政”二分法的观点进行了批评与唾弃。他们认为，建立在这种二分法基础之上的公共行政研究局限在一个非常狭窄的领域——执行政策上，把研究重点放在了政府机关预算、人事、编制等内部事务以及大量其他的所谓“中性”问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会现实之外，远远不能满足社会问题、处理社会危机的需要。 新公共行政强调公共行政不能保持价值中立，应当承担起对社会的责任，不仅要关注以经济的、有效的方式为社会提供产品和服务，更重要的是要把社会公平作为追求的价值目标。要实现社会公平，必须以设计出一种新的具有灵活性的组织体制，以取代呆板僵硬的官僚组织体制，这种新的组织设计必须实现两个目标：第一，顾客导向，即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；第二，应变灵活，即组织结构弹性大，能够对外界刺激作出迅速的回应，这种回应是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。这样分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突、顾客至上、参与和沟通就成为新公共行政分析组织问题的一些基本概念。 一、背景：公共管理对于治理理论的需求 在20世纪大部分时间里，公共行政可以说是官僚机构、科层和问责的同义词。在20世纪最后25年间，由于赤字增加、经济滞涨、对于福利国家承诺中断的觉醒以及公众关于政府侵犯个人自由的共识等，工业化民主国家在政府目标和手段方面发生了巨大的变化。
补充复习材料： 公共管理学原理 第一章导论，公共管理学的视野 一、“公共管理”与“私人管理”的异同 A、联系。（1）都包含了合作团体的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。 B、差别。（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。 （3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。 （4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。（5）公共管理有明显的政治性和公共性。 二、公共物品的特性：公共物品是与私人物品相对应的概念，消费具有非竞争性和非排他性，一般不能或不能有效通过市场机制有企业和个人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非竞争性、非排他性、外部性。 三、公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别 （1）研究对象与范围。传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究 公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公更具跨学科，综合性的特点。传—建立在政治学基础上，公—不同学科。 （3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。 （4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。。。。。 （5）公既是实证的又是规范的，传—局限规范研究。 （6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式，因此，与传相比，它更具有现实性。 四、21世纪我国公管面临的挑战 1，市场经济发展对我国政府管理提出的挑战 A、传统的政府管理模式的弊端――计划经济（“命令式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。 （1）政企不分、政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。 B、转型期政府管理面临的挑战。（1）建立与完善市场体制。（2）公共管理或行政管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。（3）建立一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。 2，入世对我国政府管理提出的挑战。（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。 （２）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上，阻碍WTO规则的有效执行。 （3）对公务员素质与能力提出了更高的要求。（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。 第二章、公共组织理论 一、公共组织：广义――就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义――国家机关组织。 二、公共组织的构成要素▲：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权 责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。 三、公共组织的类型▲ 根据管理公共事务的不同，可分为管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种公共组织。
新公共管理理论 新公共管理思想以现代经济学和企业的管理理论与方法作为自身的理论基础，包括公共选择理论、委托代理理论和治理理论，主要强调的是市场与政府的协调。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如“理性人”的假设，即人的理性都是为自己的利益，有自身的需求，不可能以为处于政治市场就会变为“大公无私”的人，都希望以最小的付出获得最大利益，只要财政补贴这部分公共资金的支出能够有利于地区社会利益的增进，能够为整个社会创造出更多的社会福利，配置财政补贴就认为是有效率的，就是理性的。本文从该假设中能够得到绩效评价的依据；公共选择理论和交易成本理论认为政府应以市场和居民为导向的，形成一种“企业式的政府”模式，为社会公共的“顾客”提供较高的政府服务，政府的成本不再是依据各项规章制度，而是管理活动的产出以及绩效，从成本－效益分析中对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从企业管理方法中消化吸收新的内容，引入了市场机制的概念。新公共管理理论认为，企业许多管理方式和手段都具有可行性，政府也可以拿来借用。例如，企业科学的组织管理形式能灵活地适应环境；对产出和结果的高度重视（对企业来说，产出就意味着利润，而要想实现自身利润的最大化就必须为企业的顾客和利益相关者提供高质量的服务，同时尽可能地降低企业的成本），而不是只关心企业的投入、不重视企业的产出等等。新的公共管理认为，政府作为公共服务的提供者，负有公共受托责任，引入市场竞争机制，能够提高政府服务的质量和效率，企业所成功运用着的管理方法，如绩效管理模式、目标管理制度、组织发展方法等政府机构也可以进行借鉴，这些并非是企业所独有的，这些科学有效的管理模式也可以运用到公共管理中，以促进政府服务的质量和效果。 政府财政补贴的的有效率使用是将其合理用于公共产品，为本地居民增加社会公共福利，例如改善地区生产或生活环境，用于医疗、教育、扶贫、基础设施、改善自然环境等多个方面，使本地的居民能够通过政府财政补贴政策获得实惠以提高地区的福利水平。但是，政府财政补贴资金在一定约束条件下配置给企业，企业对这部分公共资金的使用就应该产生一种公共利益，这种公共利益表现为促进增加固定资产投资扩建和促进研发经费的支出、提高企业的竞争优势和长期发展、为本地居民提供更多就业机会以及提高本地区的形象，并提高长期的财政收
如何理解公共管理的“公共性” ——第一小组讨论发言稿要谈这个问题，首先让我们明确下什么是“公共性”——根据《辞海》的解释，“公”的含义为“公共，共同”，与“私”相对；《礼记》所言：“大道之行也，天下为公。”即为此意。而从“公共性”的本源及演变来看，最早意义上的“公共性”是一种朴素的全民性，如古希腊的民主制。那么现代的“公共性”究竟是什么，它在公共管理中是如何体现的？我们小组通过讨论，将从以下四个角度来阐述。 一、公共性在公共管理之中的内涵 通过查阅资料，我们组找到了学术界三个不同的观点来阐述公共性在公共管理之中的内涵—— 1.1王乐夫的观点 公共管理的公共性体现在以政府为核心的公共部门执掌公共权力，谋求公共利益，管理公共事务，承担公共责任。它表明，公共性致力于以政府为核心的公共部门的推进、实现和维护社会公共利益的一种方式。具体分为： 1.公共管理的主体是以政府为核心的公共邵门； 2.公共管理的客体是公共部门内部事务和社会公共事务； 3.公共管理的职能是协调政府与市场、社会、公民的关系，实现公共利益； 4，公共管理的过程体现了公共管理权力运作的多向度和公开性。 1.2付翠莲的观点 1.在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。 2.在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。 3.在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。 4.在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私 人或部门利益的缺陷。 5.在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督。 具体表现在四个方面：一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体；二是公共管理价值观的公共性。平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。四是公共管理对象及目标的公共性。公共事务，即国家公共事务、政府公共事
第二章跨文化管理理论和实践 P27区分文化差异方法和纬度，指导我们理解、解释、预测特定群体文化行为。 2.1六大价值取向理论（克拉克洪和斯乔贝克） 《价值取向的变奏》提出六大问题： （1）对人性的看法； （2）人们对自身和外部自然环境的看法； （3）人们对自身与他人之关系的看法； （4）人的活动导向； （5）人的空间观念； （6）人的时间观念。 2.2文化维度理论（郝夫斯特） P34《文化的后果》提出四个维度： (1) 个体主义与集体主义(着眼于个体还是集体的利益)； 郝夫斯特将个体主义与集体主义定义为“人们关心群体成员和群体目标(集体主义)或者自己和个人目标的程度(个体主义)”。 个体主义文化强调个人目标、个人独立，而集体主义文化提倡人与人之间的相互依赖和不可分割的联系。 (2) 权力距离(人们对社会或组织中权力分配不平等的接受程度)； 权力距离指的是一个社会中的人群对权力分配不平等这一事实的接受程度。接受程度高的国家，社会层级分明，权力距离大；接受程度低的国家和民族，人和人之间比较平等，权力距离就小。 组织机构的扁平化和决策的民主化已成为西方国家管理的未来发展趋向，东方国家如果要学习，恐怕会经历长期的挣扎，因为这样的管理实践与东方社会高权力距离的文化土壤不算最弥合。 (3) 不确定性回避(对事物不确定性的容忍程度)； 不确定性规避指的是人们忍受模糊(低不确定性规避)或者感到模糊和不确定性的威胁(高不确定性规避)的程度。低不确定性规避文化中的人们敢于冒险，对未来充满信心；而高不确定性规避文化中的人则相反。在这个维度上，郝夫斯特混淆了几个方面的内容，以导致其研究结果模棱两可，有多种解释。 平均而言，中国学生与美国学生敢冒风险的程度无显著差异，但冒险领域不同。比较而言，中国学生在经济领域中比美国学生更敢冒险，而美国学生在社会领域中比中国学生更敢冒险，体现出强烈的文化差异。这个研究表明，在讨论不确定性规避这个概念时，一定得区分具体的领域，以及其他的边界条件，而不能笼统地一概而论。 (4) 事业成功与生活质量(追求物质还是强调人际和谐)； 这个维度指的是人们强调自信、竞争、物质主义(事业成功导向)还是强调人际关系和他人利益(生活质量导向)的程度。 (5) 长远导向与短期导向(着眼于现在还是放眼于未来)。新维度《文化与组织》提出 这个维度是指一个文化对传统的重视程度。 香港，台湾，韩国，新加坡都属于长期导向，重视传统，且有凡事都想到未来的倾向，而非只想当前，做一锤子买卖。 长期和短期导向文化中人们行动的切入点的不同。长期导向的人的行为习惯，从边缘切入，全部情况了解清楚之后，再进入中星点, 谈“正事”短期导向的人喜欢从中星点“正事”开始谈起，如果成功，再拓展关系，了解其他方面的情况。
重庆科技学院 本科生学年论文 题目：绩效考核与实践 院系：工商管理学院 专业：人力资源管理 学生姓名：胡馨允 学号： 2009443112年级：人力09级2班 指导教师：康晓卿 二Ｏ10 年 9 月 14 日
绩效考核的理论与实践 摘要：21世纪是知识经济时代，知识经济的一个重要特征，就是市场竞争的焦点将从资金、产品等物化资源的竞争转为智力资源即人才的竞争。经济竞争归根到底是人才的竞争，是人力资源综合素质的较量。人力资源管理将成为21世纪管理学的核心，而绩效管理是人力资源管理的核心内容。一个良好的绩效考核体系能为人力资源管理打造良好的基础。联想公司也将绩效管理上升到战略管理层面，并给了高度的重视，这很多企业做了榜样。 关键字：绩效考核人力资源管理考核体系科学合理客观公正许多人力资源专家、学者都致力于提出一各具有普遍性及可打操作性绩效考核体系；但由开影响纯净考核成绩的因素很多，所以到目前还未建立一个行之有效的绩效体系，但有关绩效考核的研究和应用研究仍然取得了一些进展：1．360度绩效考核法作为一种新的绩效方法得到业内人士大夫的认同并得到 位了广泛的应用。360度绩效考核方法通过不同的考核者（上级、下属、同事、服务对象），从不同角度来考核，全方位、准确地考核员工的工作业绩，全面质量管理，由专业人员根据考核结果向被告考核者提供反馈，以帮助其提高业绩和能力。 2．一些专家学者尝试采用认知心理学的方法进研究，结果表明表明：在观察、信息存储、分类、沟通中所产生的直觉和认知的偏差可能比考核量表本身误差大， 所以对考核者考核技能的培训成了绩效考核考核的热点 3．一些学者专家提出了关系绩效的概念,他们认为除任务绩效外还存在指向非产品和服务项目的关系到绩效，它有利于提高员工士气，增强组织凝聚力，最终达到提高组织绩效的目的。 4．信息技术在人力资源管理工作中作为工具得到广泛的应用。可以提高工作效率、优化业务流程、提高服务质量、提供决策支持、实现全面人力资源管理工作。 一、绩效考核的理论概述 （一）绩效考核含义、结果运用及其作用 1．绩效考核含义 绩效考核就是对企业人员完成目标情况的一个跟踪、记录、考评。是一个收集、分析、传递有关个人在其工作岗位上的工作行为表现和工作结果方面的信息情况的过程。绩效考核是指考评主体对照工作目标或绩效标准，采用科学的方法，评定员工的工作任务完成情况、员工的工作职责履行程度和员工的发展情况，并且将评定结果反馈给员工的过程。 2．绩效考核的结果运用和作用 绩效考核结果运用包括两个层次的内容：一是直接根据绩效考核结果做出相关的奖惩决策；二是对绩效考核的结果进行分析，从而为人力资源管理其他职能的实施提供指导或依据企业应当员工的绩效考核的结果给予相应的奖励或惩罚。
陈振明版《公共管理学》之治理理论第一节治理理论20世纪90年代以来，治理及善治概念日益成为公共管理的核心概念，治理理论是在西方学术界日渐崛起的显学，而合作网络途径则是其在90年代中后期的新进展。 本节将主要从合作网络途径的角度，探讨作为公共管理的治理理论。 一、治理理论的实践基础自从有了人类社会，就有了处理群体生活的组织活动，就有了解决合作事务的具体实践。 公共管理就是这样一种实践活动，它的历史可以追溯到史前国家产生以前。 早在国家产生前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫等事务。 这是公共管理在人类历史上的原始形态。 步入阶级社会后，国家和政府成了管理公共事务的主要组织方式。 国家除了要履行政治统治只能，还要履行社会管理职能，以维持社会生产和生活的秩序。 在传统的农业社会里，由于社会生产力水平低，公共事务少且目标单一，国家的公共管理只能带有鲜明的政治色彩，从根本上服务于统治阶级的共同意志和长远利益。 同时，国家的公共管理职能也反映了社会的共同利益，对缓和社会矛盾和阶级冲突具有重要的作用。 正如恩格斯所说的： “政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。 ”随着农业社会向工业社会的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，国家公共管理的范围日趋扩展，规模不断扩大，大量社会事务被纳入政府议程，公共管理逐渐淡化阶级通知的色彩，进而获得了相对政治通知的独立性。
19世纪末20世纪初，为了适应公共管理的这种发展趋势，行政力迅速扩张，大量介入国家和社会事务，出现了行政国家现象。 建立在政治——行政二分法基础上的官僚行政成为这一时期管理公共事务组织工具。 它将社会生活的方方面面纳入到官僚组织的管理范围，随着公共事务的增多，政府的管理只能随之增加，政府规模随之膨胀，大政府时代也就到来了。 20世纪70年代的福利国家是官僚行政鼎盛时期的重要标志。 20世纪70年代末，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延开来，各国开始重新调整国家和社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力，政府的合法性和公共部门对公众的回应能力，更少的政府，更多的治理成为西方政府改革的共同特征。 一开始，人们提倡民营化，主张将市场机制引入公共服务，采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。 进入90年代后，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展，政府、工商界和市民社会之间的1合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。 在这种背景下，片面依靠市场竞争机制来改造公共管理的做法捉襟见肘。 合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要形式。 在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。 正如瓦尔特所言： “作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。 公共管理因而是种网络管理。
MPA公共管理基础复习试题 第一章公共管理导论 一、单项选择题 1、管理活动既是许多人协作进行的生产，是由生产社会化引起的，同时又是在一定的生产条件下进行的，这表明和管理活动具有（）C A、专业化 B、社会性 C、两重性 D、目的性 2、最早提出并划分管理职能的是（）C A、泰罗 B、韦伯 C、法约尔 D、孔茨 3、在管理职能中，作为管理活动的逻辑起点和首要职能的是（）A A、计划 B、组织 C、控制 D、领导 4、下列职能中，不属于法约尔提出的五职能论中的是（）D A、计划 B、协调 C、控制 D、领导 5、作为管理过程的控制器，对管理过程的顺利进行具有保证作用的职能是（）C A、计划 B、组织 C、控制 D、领导 6、近代管理著作中，《工业管理与一般管理》的作者是（）D A、泰罗 B、韦伯 C、梅奥 D、法约尔 7、标志着管理科学诞生标志的著作是（）C A、《工业管理与一般管理》 B、《社会和经济组织的理论》 C、《科学管理原理》 D、《工作与人性》 8、在管理理论中，提出要实行计划和执行只能分离，使管理职能细化的学者是（）A A、泰罗 B、韦伯 C、梅奥 D、法约尔 9、确立当代行政体系的基本原则，提出建立科层制、专业化、行政人员委任制等原则的是（）B A、泰罗 B、韦伯 C、梅奥 D、法约尔 10、下列不属于现代管理理论的是（）D A、社会系统学派 B、权变理论 C、人性行为学派 D、X理论-Y理论 11、在下列理论中，主张管理者应当吸收工人参与，采取以工人为中心的管理
方式，强化工人的责任，依靠工人的自我管理的理论是（）D A、需要层次理论 B、双因素理论 C、动态平衡理论 D、不成熟-成熟理论 12、认为组织是一个系统，它由若干子系统组成，同时组织又是社会系统的一个子系统，受其他社会子系统的影响，对组织的管理分析应当按照系统的原则进行的管理理论是（）D A、管理科学学派 B、管理过程学派 C、社会系统学派 D、系统管理学派 13、下列不属于行政管理主体的是（）D A、街道办事处 B、司法部 C、中国人民银行 D、政治协商会议 14、提出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”观点的是（）D A、魏洛比 B、怀特 C、巴纳德 D、威尔逊和古德诺 15、下列不属于行政管理的客体是（）B A、国家事务 B、管理事务 C、行政机关内部事务 D、社会公共事务 16、行政学发展历史上重视民主管理、重视人在管理中的作用，属于（）B A、传统管理时期 B、人际关系时期 C、现代化管理时期 D、新公共管理时期 17、在行政学发展的新公共行政时期，最有影响和最有成就的理论流派是（）D A、西蒙的决策理论 B、科斯的新制度经济学 C、马斯罗的需要层次理论 D、布坎南的公共选择理论 18、下列属于行政管理事务的是（）B A、某国有企业给员工解决住房问题 B、媒体和公众要求政府对物价实行控制 C、某企业员工举行示威活动，要求企业增加工资 D、某政府机关与某公司发生经济合同纠纷 19、行政管理活动的根本原则是（）A A、依法管理 B、效率 C、公平 D、成本收益的最大化 20、标志着西方行政学诞生的著作是（）B A、《公共行政学研究导论》 B、《行政管理学之研究》 C、《公共行政原理》 D、《行政管理科学论文集》 21、第一本为公共管理确立基本学科框架的教科书是（）C A、马克斯的《新民主中的公共管理》 B、奥特、海德、沙夫里茨的《公共管理精华读物》 C、波兹曼、斯特拉斯曼的《公共管理战略》 D、巴可夫、纳特的《公共和第三部门组织的战略管理》 22、（07试题）提出使管理职能细化并提出“职能工长制”的管理学家是（）A
1.不悔梦归处，只恨太匆匆。 2.有些人错过了，永远无法在回到从前;有些人即使遇到了，永远都无法在一起，这些都是一种刻骨铭心的痛! 3.每一个人都有青春，每一个青春都有一个故事，每个故事都有一个遗憾，每个遗憾都有它的青春美。 4.方茴说：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。” 5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。” 6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。” 7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。 8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。 9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。 遗憾，每个遗憾都有它的青春美。 4.方茴说：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。” 5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。” 6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。” 7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。 8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。 9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。 ” 公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。 从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题。 从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施可以有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义： 从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。 从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。 1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！” 2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。 3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，简朴而自然。 4.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。 5.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。 6.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。
目标管理的基本理论和实施要点 内容 ⒈目标管理的含义 ⒉目标管理的概念 ⒊目标管理的基本程序 ⒋对目标管理体制的分析 ⒌目标的功效 ⒍目标的层次性 ⒎目标的多样性 ⒏目标管理的全过程 ⒐目标管理的优点与不足 目标管理的含义 “目标管理”的概念是管理专家德鲁克（Peter Drucker）1954年在其名著《管理实践》中最先提出的，其后他又提出"目标管理和自我控制"的主张。德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作。所以“企业的使命和任务，必须转化为目标”，如果一个领域没有目标，这个领域的工作必然被忽视。因此管理者应该通过目标对下级进行管理，当组织最高层管理者确定了组织目标后，必须对其进行有效分解，转变成各个部门以及各个人的分目标，管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。 目标管理提出以后，便在美国迅速流传。时值第二次世界大战后西方经济由恢复转向迅速发展的时期，企业急需采用新的方法调动员工积极性以提高竞争能力，目标管理的出现可谓应运而生，遂被广泛应用，并很快为日本、西欧国家的企业所仿效，在世界管理界大行其道。 目标管理的具体形式各种各样，但其基本内容是一样的。所谓目标管理乃是一种程序或过程，它使组织中的上级和下级一起协商，根据组织的使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定上、下级的责任和分目标，并把这些目标作为组织经营、评估和奖励每个单位和个人贡献的标准。 目标管理指导思想上是以Y理论为基础的，即认为在目标明确的条件下，人们能够对自己负责。具体方法上是泰勒科学管理的进一步发展。它与传统管理方式相比有鲜明的特点，可概括为： l、重视人的因素。目标管理是一种参与的、民主的、自我控制的管理制度，也是一种把个人需求与组织目标结合起来的管理制度。在这一制度下，上级与下级的关系是平等、尊重、依赖、支持，下级在承诺目标和被授权之后是自觉、自主和自治的。 2、建立日标锁链与目标体系。目标管理通过专门设计的过程，将组织的整体目标逐级分解，转换为各单位、各员工的分目标。从组织目标到经营单位目标，再到部门目标，最后到个人目标。在目标分解过程中，权、责、利三者已经明确，而且相互对称。这些目标方向一致，环环相扣，相互配合，形成协调统一的目标体系。只有每个人员完成了自己的分目标，整个企业的总目标才有完成的希望。 3、重视成果 目标管理以制定目标为起点，以目标完成情况的考核为终结。工作成果是评定目标完成程度的标准，也是人事考核和奖评的依据，成为评价管理工作绩效的唯一标志。至于完成目标的具体过程、途径和方法，上级并不过多干预。所以，在目标管理制度下，监督的成分很少，而控制目标实现的能力却很强。 目标管理的概念 目标管理是在组织目标特性条件下建立起来的一种管理方式，最早由彼特·德鲁克教授提出，后又经许多管理学者的发展完善，而为许多组织运用。 概括地说，目标管理是一种综合的以工作为中心和以人为中心的系统管理方式。它是一个组织中上级管理人员同下级管理人员，以及同员工一起共同来制定组织目标，并把其具体化展开至组织每个部门、每个层次、每个成员那儿，与组织内每个单位、部门。层次和成员的责任和成果相互密切联系，明确地规定每个单位、部门、层次和成员的职责范围，并用这
公共治理理论 一、公共治理理论产生背景 1、自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危 机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。 2、近代资本主义社会的发展，政府公共管理的范围日趋扩展， 规模不断扩大，公共行政获得了相对独立于政治之外的地 位。 3、公民社会发展的需要。 4、现代信息技术的发展。 5、西方学者的努力和众多社会组织集团的迅速成长。 二、治理的含义 1、治理的基本含义： “治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持 秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关 系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大 限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管 理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方 式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内 维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运 用。 2、罗茨（R.Rhodes）关于治理的六种不同定义： a.作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共 开支，以最小的成本取得最大的效益； b.作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运 行的组织体制； c.作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私 人部门的管理手段引入政府的公共服务； d.作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共 服务体系； e.作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部 门与私人部门之间的合作与互动； f.作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础
上的社会协调网络。 3、格里·斯托克（Gerry Stoker）关于治理的五种观点 a.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共 机构和行为者。 b.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中 存在着界限和责任方面的模糊性。 c.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之 间存在着权力依赖。 d.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。 e.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不 限于政府的发号施令或运用权威。 4、治理与统治的区别 a.本质性区别：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是 政府机关；而统治的权威则必定是政府。 b.主体的区别：统治的主体一定是社会的公共机构，而治理 的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公 共机构和私人机构的合作。 c.权力向度的区别：治理的权力向度是多元的、相互的，统 治的权力向度是单一的、自上而下的。 三、公共治理理论的主要内容 1、治理的主体多元化 公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，包括有： a.政府部门（中央政府、地方政府、其他公共权威）现实中 的政府具有复杂的结构，地方、中央和国际层面的政府及不 同部门构成了多层级、多中心的决策体制，众多权威交叠共 存是这一体制的主要特征。 b.非政府部门（私营部门、第三部门）治理的主体包括政府， 但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力 得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中 心，即可成为社会治理的主体。 2、主体间责任界限的模糊性 治理主体间的责任界限存在一定的模糊性。这与治理主体
贵州大学研究生复试公共管理学名词解释 1公共管理学：公共管理是公共行政的一个分支，运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。 2公共行政：公共行政可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围之内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包含着“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面的:含义。 3行政管理：是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也泛指一切企业、事业单位的行 政事务管理工作。最广义的：指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。广义的：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。 狭义的：指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。 4 公共政策：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达 成公共目标、以实现公共利益的方案。 5公共治理:是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治 理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。 6善治:就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 7政治行政二分法:行政与政治不同“行政管理的领域是一种事务性的领域 它与政治领域的 那种混乱和冲突相距甚远 8 公共选择理论:以现代经济学的基本假设为前提,依据自由的市场交换能使双方获利的经济学原理来分析政府的决策行为,民众的公共选择行为以及两者关系的理论学派. 9 新公共管理理论：以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私 营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。 10.公共治理理论：关于不要求政府整天疲于应付，而希望政府有自知之明，做自己应做和 能做的事；不强求自上而下、等级分明的社会秩序，而重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系的一系列理论。 11.新公共服务理论: 公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公 民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。 12.公共组织：从广义而言，凡是不以营利为目的，而是服务社会大众，提高公共利益为宗 旨的组织，从狭义上来看，乃是行使行政权，达成公共目的的组织。 13.组织：从广义上说，组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。从狭义上 说，组织就是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体。 14.事业单位：指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各 种社会服务为直接目的的社会组织。 15.科层制：科层制又称理性官僚制或官僚制。他是由德国社会学家马克斯·韦伯提出。 16 公共领导：指社会公共组织协调统一地在公共领域，为实现社会共享性利益的有效维护、 合理享用和可持续增长，组织提供公共服务或公共产品，并且为此进行战略、规范的确定，及相应的资源配置和调控的领导活动。