《国务院关于坚持科学发展安全发展
促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发[2011] 40号）文件解读稿
（二〇一二年四月十二日）
前言
（一）安全的定义（清华大学培训研究，最高学府研究最起码的问题，也是人们尚不清楚的问题）
1、广义的安全
辞海：无危则安，无损则全。指的是无危险、无损害。
安全的内涵
是全方位的、涵盖各方面的平安。
从广义的安全讲
安全是一种状态，是指满足人和物不受损害，身心健康和完整完满的一种环境，物态和状态。
安全是一种能力。指人类对自身利益的捍卫、维护和控制能力。包括生命、健康、财产、资源、生存空间、（领土、领海、领空）信息、无形资产、商业机会、传统、文化、社会结构、运行机制和秩序等。
安全是一门科学。把安全科学作为一门学科列入工程与技术门类之中，称之为安全科学技术，被确定为综合类科学中的一门学科。（我国于1993年7月国家标准GB/T13745-1992学科分类与代码中，还是一个年轻学科。）
终上所述，可见安全包罗万象，安全美国归类为174种、日本111
种。安全到底是什么？迄今为止，人们对安全的认识和理解还不是那么形象、完备和科学，以至于对安全的定义都很难包容一般意义上的安全内涵。（例如：在对蔬菜批发市场农药残留的抽样化验分析中，没有一样蔬菜农药残留不超标，有的甚至达到10倍以上。到菜农的蔬菜基地看，长得好的都是准备卖出的，施用激素、化肥的，长得矮小的都是无激素无化肥的。我到农博会上，看到激素肥料，可以把弯黄瓜变直、把细瓜果变粗，我国是世界上为数不多的几个对转基因粮食不设控或者说设控不严格的国家之一，粮食安全也可能影响我们后代的基因安全）所以说安全包罗万象，为此讲广义的安全，可以从以下4方面理解：
（1）安全是构建和谐社会最基本的要素，也可以说是最基本的标志。（生存安全，如战争、事故。生活安全，如健康、食品、娱乐）（2）安全是社会的统一体。安全和每一个人密不可分，只有每个人都感到生存、生活、生产安全，个人的安全和他人的安全才有保障，社会才能安定和谐。
（3）安全是检验社会繁荣进步的标志。安全和谐氛围下的社会必然是一个繁荣进步的社会，反之没有安全和谐氛围的社会必然是一个没落衰退的社会。
（4）安全具有社会价值。安全的社会价值主要体现在安全的社会效应上，安全舒适的生活条件、优美安全的生活环境、安全可靠的工作、安全愉快的旅行、和谐和平的世界。总之在一个安全与否的社会中，人们的心情、感觉是不一样的，在安全的社会中人们就能够真正做到健康、舒适、长寿，就能够事业有成。安全的社会效应是无法用金钱来度量的。
2、狭义的安全
狭义的安全是指在广义安全内，某一领域、某一事件的安全。
比如交通安全，就要求实现快捷、优质、安全的实现人员和货物位移。公路客运就要求旅客有一个舒适、安全、快捷的出行条件，就要求加强客车在行车过程中的安全监管，就要求交通运管部门要抓好以“三关一监督”为主要内容的源头安全监管，对客运企业实行安全达标。水上运输由于我市没有内河、远洋航运，主要是游船运输，就要求为游客提供一个舒适、安全的旅游条件，就要求海事部门加强旅游船舶（包括（漂流筏）、从业单位、从业驾驶员、救生员、以及游客的安全防护等项工作进行安全监管。
（二）国务院40号文件
去年11月26日，国务院发布了《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发[2011] 40号）以下简称40号文件。40号文件共有10个部分33条，分别在“坚持科学发展的意义、指导思想和基本原则、安全生产法制建设、落实安全生产责任、强化安全生产基础、深化专项整治、加强保障能力建设、安全应急救援体系建设、安全文化建设、加强组织领导和监督”等十个方面对安全生产工作做出了新的部署。
为贯彻落实国务院40号文件，国家有关部委在去年末和今年初先后发布了一系列和40号文件配套的的相关行政规章，比如交通运输部发布的《关于贯彻落实国务院坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（交安监发[2011] 791号）、把40号文件和交通运输部门应开展的工作进行了概括规范。交通运输部、公安部、国家安监总局联合印发了《道路运输企业安全管理规范》（交运发[2012] 33号），使道路运输企业的安全生产工作标准有据可依。交通运输部、公安部、国家安监总局联合部署的道路客运安全年活动，目的是构建道路客运安全管理长效机制。公安部、交通运输部发布了《关于进一步加强客货运驾驶人安全管理的意见》（公通字[2012] 5号），对当前
客货运驾驶员的安全管理做出了规定。国家财政部、安监总局还印发了《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，做出了加大了企业安全生产投入的决定。从各部门在近期做出的反映也不难看出国务院40号文件的重要性。
国务院发布的40号文件，是当前和一个历史阶段需要认真研究落实的法规文件，是纳入今年安全生产学习培训的重要文件，今年把全市安全生产培训工作时间提前，一方面是贯彻国务院40号文件的需要，使文件精神尽快地、更好地得到贯彻落实。另一方面是开展今年安全生产监察监管工作的需要，通过培训统一全市交通系统安全生产监察监管工作的思想，明确责任和任务，卓有成效地开展好今年的工作。
为达到这个目的，今天学习方式以领会40号文件精神为主线，把如何开展安全生产监管常规性的工作融汇在研究40号文件之中。
由于时间比较紧，工作水平不高，加之没有参考资料可以借鉴，所以在解读40号文件、领会文件精神方面可能深度还不够，掺杂的一些个人观点也不一定完全正确，错误和不妥之处请提出宝贵意见。
去年在解读国务院23号文件时，由于我市公路建设领域安全生产监管问题和安全管理中存在的问题比较突出，所以当时侧重于工程建设，各种案例都是以工程建设为主。今年根据我市交通系统安全生产工作的实际情况，特别是运输管理部门有关人员的建议，在解读40号文件中，把运输安全生产管理、水上安全管理和有关案例作为重点。对存在问题的分析有共性的也有个性的，不是单指哪一个单位或者哪一个人，目的只有一个，就是通对存在问题的分析，便于大家增强对国务院40号文件的理解。
下面我和大家一起共同对国务院40号文件做一解读。
一、40号文件发布的历史背景
国务院40号文件是在“十一五”时期安全生产工作取得显著成效，“十二五”开局良好，但是形势依然严峻，安全发展任务依然艰巨这样的背景下出台的。40号文件对“十一五”时期安全生产工作所取得的成效给予了实事求是的评价，“十一五”时期，全国各地区、各部门、各单位认真落实党中央、国务院关于安全生产的一系列决策部署，深入开展安全生产执法治理行动，所以使安全生产状况持续稳定好转。整个“十一五”时期，全国事故总量由72万起减少到36万起，减少一半。事故死亡人数从12.7万人减少到7.9万人，平均每年少死亡将近1万人。这个成绩还是很大的。
进入“十二五”之后，整个安全生产形势保持着总体稳定的态势，大事故、特大事故同比下降。但是因为我们国家正处在工业化快速发展阶段，生产安全事故的易发，受生产力发展水平不均衡的影响，安全生产力量还比较薄弱，重特大事故还没有得到有效遏制，职业危害也非常严重。在这种情况下，安全生产工作既要解决结构性、深层次、区域性的问题，同时又要应对新情况、新问题的挑战，所以安全生产的根本出路就是科学发展、安全发展。
二、40号文件发布的重要意义
40号文件发布的重要意义用四个体现来概括：一是体现了党中央、国务院一个时期关于安全生产的决策部署，二是体现了以人为本、安全发展的科学理念，三是体现了安全第一、预防为主、综合治理的方针，四是体现了标本兼治、重在治本这样一个总体的思路。所以40号文件是指导“十二五”乃至今后一个时期安全生产工作的纲领性文件。
交通运输行业是国民经济和社会发展的重要基础行业，是国家安全生产的重点领域，直接关系到人民群众的便捷安全出行，直接关系
到国家重要战略物资和人民群众基本生活资料的安全运输。交通运输系统各部门、各单位要充分认识坚持科学发展安全发展的重要意义，认真学习、坚决贯彻文件精神，切实增强做好交通运输安全生产工作的责任感和紧迫感，时刻绷紧安全这根弦，把安全生产工作摆到更加重要的位臵，扎实有效地推进交通运输安全生产工作。
三、40号文件和23号文件的关系
40号文件和国务院2010年下发的关于进一步加强企业安全生产的通知（23号文件）是相互补充的，而且是与“十二五”安全生产规划相配套。前年发布的23号文件着重是落实企业的主体责任，在企业安全主体责任落实上，企业安全能力保障上以及企业安全管理制度上和安全行业准入上都提出了非常明确、非常具体、非常严格的要求。这次国务院的40号文件实际上是着眼于在更高层次上，从落实科学发展、安全发展这个角度更加全面、更加系统地对整个安全生产工作作出一个总体部署，尤其强调了如何进一步加强对安全生产的监督管理，从政府层面也提出了一些新的要求，设立了一些新的制度，应该说40号文件和23号文件还是有区别，但又是互相衔接、互相补充的。
四、40号文件对安全生产工作的创新
国务院40号文件，在安全生产理论的创新发展上较之于23号文件有新的创新点，不仅在实践上、制度上、措施上都有创新、有发展，而且更重要的是在安全生产的理论上有了创新和发展。主要创新如下：（一）进一步确立了新时期安全生产工作的地位和作用，提出了安全生产的三个事关。
一是安全生产事关人民生命财产的安全；二是事关改革发展稳定
的大局；三是事关党和政府的形象和声誉。这三个事关进一步强调了安全生产工作的地位和作用，尤其是第三个事关，事关党和政府的形象和声誉，它与胡锦涛总书记在十七届三中全会提出的，能否实现安全生产是对我们党执政能力的一个重大考验这个重要思想是相一致的。
（二）进一步阐释了安全生产发展的内涵。
我们讲安全发展，安全发展的内涵是什么？40号文件作出了科学界定，所谓安全发展就是要把安全作为发展的前提和基础，把经济社会的发展建立在安全保障能力不断提升、人民群众生命健康权益不断保障这样一个基础之上。使人民群众能够平安地享受到经济发展和社会进步的成果，这个内涵应该说是对安全发展的一个科学解释。
既然把安全确定为把社会发展建立在安全保障能力之上，把安全作为发展的前提和基础，那么我们就要把社会发展基础的牢固作为最起码的工作目标，牢固树立安全是工作目标的观念。党的十七大确立了科学发展和人本民生的理念，这就要求将安全管理工作由过去以保障生产为目标的从属地位转变为将安全作为直接工作目标的主导地位，把安全生产纳入各级领导的工作目标。这就要求各级领导者不仅要完成好行政、经济、党务等各类管理工作，而且要树立安全发展观，完成好党和国家赋予的民生安全工作。前一阶段，我们一些领导干部在科学发展、安全发展、民生安全方面没有随着党确立的工作目标而进行转移，仍然停留在安全管理仅是辅助于生产开展的低级阶段，凭侥幸心理满足于没有发生重特大责任事故。在党中央、国务院确立将民生安全作为领导干部工作目标的今天，有些人对安全生产的地位依然没有引起足够的重视，甚至有人还在讲领导干部“谁也保证不了不出事故”。我们用现代理念去分析，用安全目标的理念去理解，这就等
同于不能完成行政、经济、党务等管理工作任务一样，这样的领导没有跟上时代发展的步伐、是落伍的领导，严格的说是不称职的领导。
我们的各级领导干部都要清醒地认识到，把民生安全作为工作目标，是历史发展的必然要求，是新形势发展的客观要求，只有坚持抓经济是政绩，抓安全生产也是政绩的理念，使安全管理工作与业务工作同领导、同部署、同检查、同评比、同奖惩，并把安全生产处于优先的位臵，确保安全工作目标的实现，才是一个好的领导和跟上时代发展的领导。
（三）提出了检验和衡量安全生产的标准。
检查和衡量安全生产的标准就是：把科学发展、安全发展的理念贯穿到生产经营建设的每一个环节。从而作为检验安全生产的一个标准，提出这样一个标准，对安全生产工作要求就更高了。
第一，既然把科学发展、安全发展的理念贯穿到生产经营建设的每一个环节，并且作为检验安全生产的一个标准。那么我们就要转变业务和安全管理工作相抵触的观念。国务院23号文件所列举的八个高危行业，交通系统就涉及交通运输、建筑施工等2个安全管理完整行业和与道路运输、建筑施工相关联的危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品等3个共管行业。从客观上讲，交通系统天然就是和安全生产密不可分的行业，特别是运输管理，运管部门在现阶段除了应急征用车辆具有调度功能以外，其它所有的业务工作基本上完全是直接围绕安全生产进行的，所有业务工作都是以运输安全为重要核心内容的，与交警相比我们和他们没有质的区别，只不过是分工不同，而且我们是从源头方面从事安全管理工作的，是一个目标两个方面的工作。从安全监管考核看，部分旗县区运输管理所对安全生产监管不够得力，工作还是有差距的，比如运管
所缺乏安全生产工作组织和专职工作人员，安全监管起不到综合协调作用，安全管理部门成为处理事故和为企业擦屁股的机构，事前预防机制没有得到较好发挥。部署的企业安全生产标准化建设、安全班组建设等活动没有很好地开展甚至没有开展，弱化了运输企业安全生产基层基础工作，出现了安全监管和业务工作两张皮的现象。有的运管所安全监管工作人员只是个档案保管员，连档案的具体内容都不知道。有的运管所长说“抽不出人来搞安全”，不知道他对运管所的安全管理职能是如何看待的！不知道他对安全生产在整个运管中的地位、作用特别是产生的后果如何看待的！（交警出了重大问题首先撤换大队长，运输安全出了重大问题首先撤换运管所长）这种把业务工作与安全管理抵触的观念不解决，势必留下安全监管隐患，对今后的安全生产工作产生不良后果。我们海事部门就是水上的交通警察，水上运输安全管理是我们的唯一职责。请各旗县区交通运输局加强领导，树立全新的理念，认真解决好业务工作和安全监管工作两张皮的问题、认真解决好水上安全属地责任和唯一责任人的认识问题，〃把安全监管和业务工作有机地结合起来，充分发挥职能部门的安全监管作用，确保各项安全管理工作落到实处。
第二，既然要把科学发展、安全发展的理念贯穿到生产经营建设的每一个环节，我们就要解决轻视基层基础工作的观念。从工作考核中看出，上级部署的务虚性成分较大的工作都完成得比较好，部署的务实性工作特别是基层基础工作没有很好地完成，而基层基础工作正是安全监管的要害。国家安全生产委员会部署的企业安全生产标准化建设，意在建立和完善各行业、各领域安全生产
基础工作标准，然后按照标准衡量企业和生产经营单位是否可以市场准入。对此项工作市交通运输局和运管处、公路处都分别制定了方案进行了部署，但是由于这项工作属于务实的、基础的，难度大的，在我市生产经营单位特别是道路运输企业、水上运输企业中没有得到很好地落实，原因就在于没有重视安全生产基层基础工作，就在于没有把安全发展的理念贯穿到生产经营的每一个环节，凭务虚、凭侥幸、凭没有发生责任事故沾沾自喜。国务院23号文件发布后，这种单纯以是否发生责任事故来衡量安全监管工作好坏的时代已经过去了，国务院规定安全生产基础工作不达标的也要实行一票否决，去年我们个别地区基础工作考核600多分，接近不及格，请有关地区很好地进行反思和改进。有的地区对市局印发的工作方案，原封不动地进行了转发，应付专项工作的开展。有的地区对安全生产工作档案弄虚作假，应付上级检查。对此今年要加大对基层基础工作的检查考核力度，进一步强化基层基础工作。
（四）进一步确认了事故易发期这个理论。
40号文件中提到的事故易发期理论，这是党中央、国务院第一次对我们仍然处在安全事故多发、易发高峰期理论的确认。所以这个观点的确立，表明我们党和政府对现阶段安全生产规律、特点的认识程度和主动把握走上了新的高度，这样就能使我们始终保持清醒的头脑。现在制约安全的因素是在是太多了，既然是事故易发时期，就说明影响安全稳定的因素很多，比如交通工具不断降价到底降了什么，降价就是降安全系数，减配臵就是就是减安全设备，稍不注意就可能出现事故。再比如消极麻痹思想，09年我市出现重特大事故后，2010年各项工作抓得很实，没有出现任何重特大道路交通事故，11年又有所放
松，各类事故又有所上升。为此我们只有牢固树立安全责任重于泰山的思想，始终清醒地认识到安全生产工作任重而道远，清醒地认识到安全生产工作只有起点没有终点，时刻提高警惕，把安全生产监管工作比作如履薄冰，时刻恪尽职守、扎实工作，时刻绷紧安全生产这根弦，对安全生产工作常抓不懈、警钟长鸣，才能完成各项安全生产工作任务，才能努力营造一个畅通高效、安全和谐的交通运输环境。
（五）提出了安全发展是战略思想。
把安全发展作为一个战略来实施，这是我们党和政府的一项重大决策。把安全发展作为一项战略，就说明它不仅仅是某项具体工作，它是一项战略。所谓战略就是能够具有统帅性、具有引领性、能够左右成败的一个谋略。所以把安全发展作为这样一个战略任务来实施，就更加便于凝聚全党全社会的共识，也能够形成安全发展的整体合力。
（六）提出安全生产的宏观思路和指导思想。
包括提出了安全生产的四条原则、（——统筹兼顾，协调发展。正确处理安全生产与经济社会发展、与速度质量效益的关系，坚持把安全生产放在首要位臵，促进区域、行业领域的科学、安全、可持续发展。——依法治安，综合治理。健全完善安全生产法律法规、制度标准体系，严格安全生产执法，严厉打击非法违法行为，综合运用法律、行政、经济等手段，推动安全生产工作规范、有序、高效开展。——突出预防，落实责任。加大安全投入，严格安全准入，深化隐患排查治理，筑牢安全生产基础，全面落实企业安全生产主体责任、政府及部门监管责任和属地管理责任。——依靠科技，创新管理。加快安全科技研发应用，加强专业技术人才队伍和高素质的职工队伍培养，创新安全管理体制机制和方式方法，不断提升安全保障能力和安全管
理水平。）
今后一个时期安全生产工作的总体指导思想、提出了在今后一个时期要以落实企业主体责任为重点，以事故防范为主攻方向，为规范生产作为重要保障，以科技进步作为重要支撑，这些对我们进一步研究部署好下一步的安全生产工作提出了战略性的思维。
以上六个方面是党中央、国务院对安全生产理论的创新和发展，理论的创新和发展必然对实践产生一个重大的指导作用，这是国务院40号文件明亮的闪光点。
五、40号文件确定和提出了了新的安全管理制度
40号文件在进一步继承、重申、完善23号文件有关制度措施的基础上，又进一步提出了其他一些新的制度。归纳了一下，大概有这样九项：（今天重点研究第九项，其他做字面解读）
（一）完善了安全生产行政首长负责制和一岗双责制度。
这是国务院第一次以法规角度明确安全生产一岗双责制度。明确规定县级以上政府的行政首长是本地区安全生产的第一责任者，班子成员都应该承担安全生产的职责，实行一岗双责。这项制度对于落实地方各级政府安全生产责任制是非常有效的。
我们内蒙古自治区在这方面走在了全国的前面，自治区党委和政府在10年专门印发了内党发8号文件。
什么是“一岗双责”？“一岗”是指领导干部职务对应的岗位；“双责”是指领导干部既要对所在岗位承担的具体业务工作负责，又要对安全生产管理负责。
提出了党政领导班子实行安全生产责任制。规定主要负责人是第一责任人，对安全生产工作负总责；分管安全生产工作的领导，对安
全生产工作负综合领导责任；其他领导既要对分管业务工作负责，又要对分管领域内的安全生产工作负责，做到管人、管事与管安全相结合。
为什么叫责任制，就要像行政工作责任制一样，按照党务、行政职务和所分担的工作，梳理分析，制定安全生产责任内容，并形成制度。同时还对各级政府、政府职能部门和各级党委安全生产责任的分解
1、对政府的安全生产责任分解：
各级政府要把安全生产工作纳入本地区经济社会发展和工作规划，纳入重要议事日程，明确安全生产控制指标以及相应的项目、资金、措施和支撑体系，定期研究解决安全生产工作中的重大问题，督促落实各项安全生产责任，并形成长效工作机制，始终做到安全生产与经济社会各项工作同步规划、同步部署、同步推进。要按照“谁主管、谁负责”和“管人、管事必管安全”的原则，明确各级政府职能部门的安全生产职责。
2、对政府安监机构的责任分解：
安全生产监督管理部门要切实发挥安委会办公室的综合协调和监督作用，定期与地区和有关部门通过专题会议、联合抽查、突击检查等形式，研究解决安全生产工作中遇到的突出问题，强化监管协调职能，加强安全生产综合监督管理，强化对同级政府有关部门和下级安全生产工作的指导协调和监督检查，同时对职责规定范围内的安全生产实施监督管理。
3、对具有安全生产监管职能部门的责任分解：
其他负有安全生产监管职责的党政部门依法在各自的职责范围内对本领域的安全生产工作实施监督管理并形成工作常态机制。各级要严格落实“一岗双责”责任制，抓好安全生产工作，密切配合，通力
协作，形成齐抓共管的强大合力。
4、对各级党委安全生产工作的责任分解：
各级党委对抓好安全生产工作负有重要的政治责任，要坚决消除“安全生产工作只是政府行政部门的事”的错误认识，真正将其当做自己分内的工作。各级党委领导同志特别是一把手要亲自过问安全生产工作，积极支持政府及职能部门依法履行安全生产的管理监督职责。安全生产任务较重的地区，党委一把手要经常听取工作汇报，检查安全生产工作。
5、交通运输部对运输行业安全生产责任的分解。
在交通运输部、公安部、国家安监总局联合印发了《道路运输企业安全管理规范》（交运发[2012] 33号），突出的总体要求，要严格落实交通运输企业安全生产的主体责任和管理部门的监管责任。
（1）继续深入贯彻落实国务院23号文件精神，全面建立行政一把手负总责、其他领导分工负责、各部门各司其责的安全生产责任制，认真落实行政首长负责制和全体员工安全生产“一岗双责”制度，进一步健全安全生产责任体系，完善责任链条，切实把安全生产责任落实到基层，落实到每一个岗位。
（交通运输部提出一岗双责要落实到全体员工，这里我理解就是在岗的每一个人，有工作就有安全责任，有岗位就有安全责任。还提出安全责任链条，我理解是一个多元组合的概念，不仅要明确自己的安全生产责任，还要带动下级和监管对象落实责任，也就是交通运输部提出的落实到基层、落实到每一个岗位）
（2）交通运输企业的主要负责人、实际控制人要认真履行安全生产第一责任人责任。健全完善并严格执行各项安全生产规章制度，严禁发生违章指挥、违规作业、违反劳动纪律的“三违”行为。持续加大安全生产投入，做好企业年度安全生产财务预算，提足用好安全生
产费用，积极推动安全生产责任保险制度，建立并落实全体员工安全培训教育制度，提高全员安全意识和实操技能。
（交通运输部1、明确企业安全生产第一责任人是主要负责人和实际控制人。2、规定不但要健全完善各项安全生产规章制度，还要严格执行各项安全生产规章制度，我认为现在运输企业执行规章制度不严格，有章不依的问题还很严重。3、规定了企业主要负责人应该抓好的安全生产主要工作。）
（3）各级交通运输管理部门要切实履行安全生产监管职责，加大督促检查、指导和监管工作力度，消除安全监管盲区。行政主要负责人作为安全生产第一责任人，要亲自抓、认真履行职责，及时研究部署安全生产工作。要进一步完善安全生产层级责任制，建立履行安全生产责任承诺制，强化安全生产目标考核，全面落实安全监管责任。要不断探索创新与交通运输经济运行、社会管理相适应的安全监管模式，建立健全与企业信誉、项目核准、市场准入和退出等方面挂钩的安全生产激励约束机制。
（交通运输部：1、加大监管力度，消除安全监管盲区。我认为是只要是法律法规规章赋予运输管理部门的监管职责，都不能产生盲区，都要想办法去解决存在的问题。2、运输管理部门行政主要负责人要亲自抓安全是有其道理的，由于运输管理工作的特殊性，仅靠分管领导抓安全，是不能完成监管工作任务的，交通运输部的部长直管的工作只有安全生产一项。3、提出了层级安全责任，使安全责任落实到每个层次，每个岗位。4、建立履行安全生产责任承诺制，强化安全生产目标考核，全面落实安全监管责任。5、探索创新安全监管新模式。6、建立健全企业安全生产和信誉、市场准入、推出挂钩的激励约束机制。
（二）在高危行业建设项目要实行安全许可的前臵审批。
就是高危行业建设项目在立项之前要进行安全评估，把安全评估作为立项的一个前臵条件。
严格安全生产准入前臵条件。把符合安全生产标准作为高危行业企业准入的前臵条件，实行严格的安全标准核准制度。矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价，严把安全生产准入关。凡不符合安全生产条件违规建设的，要立即停止建设，情节严重的由本级人民政府或主管部门实施关闭取缔。降低标准造成隐患的，要追究相关人员和负责人的责任。
（三）实行安全生产全员培训教育制度和加强安全文化建设。
所有上岗的人员必须要经过安全培训之后才能上岗，特别明确了要进一步建立完善由农民工向产业工人转化的培训机制，进一步明确这个制度。
要加强安全知识的普及和技能培训工作，公路运输、公路建设、水上运输、城市客运等交通系统各领域，都要按照有关规定，开展好全员安全培训，开展好岗前安全教育、开展好定期安全教育，对于特殊岗位、特殊工种必须经过培训，经考试合格持证上岗。交通系统安全生产高危行业居多，要强化一线员工的安全培训，强化农民工的安全教育培训，强化安全技术人员的继续教育，强化领导干部安全生产知识教育和培训。强化职工安全培训。企业主要负责人和安全生产管理人员、特殊工种人员一律严格考核，按国家有关规定持职业资格证书上岗；
要严格职工必须全部经过培训合格后上岗。企业用工要严格依照劳动合同法与职工签订劳动合同。凡存在不经培训上岗、无证上岗的企业，依法停产整顿。没有对井下作业人员进行安全培
训教育，或存在特种作业人员无证上岗的企业，情节严重的要依法予以关闭，从而提高了处罚惩治力度。
这里再重点研究一下农民工的教育、培训和安全管理问题。
从我国的国情看，农民工不仅是工程建设领域的主力军，也是整个交通运输行业的主力军，包括我们的一些汽车驾驶员都是农民工。可以说没有农民工就没有我国的经济建设。但是农民工在生产中的安全问题应该引起我们的高度关注。我市在工程建设领域出现的几起死亡事故，死者都是农民工。
从客观上分析，我国绝大多数农民工是直接从土地里走出来的，在农村打交道的是土地，几乎没有大的危险存在，所以从小就缺少自我安全保护意识，从事工程建筑工作后，在头脑中仍然保持着农村形成的平安无事思想。从主观上分析，我们的安全管理不适应新的形势需要，仍然维持在计划经济时代的管理方法。第一没有适应农民工的动态管理，农民工顾名思义即是农民又是工人，有的人工人的成分多一些，组织纪律性就相对强一些，有的人农民的成分多一些，组织纪律性就差一些。这些人属于临时用工性质的居多数，所处工作岗位多，服务工作单位多，体力劳动多。工作技能低，人员流动性大，而我们的企业就偏偏适应不了这一动态管理，仍然按照老一套去管，有的异想天开地想做一些一劳永逸的事情，有的安全生产责任制没有在基层落实，班组长管不了安全生产。有的安全管理不到位，管安全的不知道有多少个特殊岗位、多少个持证人员、多少个农民工。有的项目部安全风险抵押政策没有很好地贯彻落实，有些人员包括特殊岗位工作的人员，随意调换，无证操作人员屡禁不止。为此管理失控，事故屡屡发生。
同时对农民工缺乏经常性的安全教育。安全教育包括很多方
面，主要是操作知识、操作技能、操作规程、安全防护、安全法规等方面的教育。有的工程项目部把三级教育变成一级教育，工人上岗时，项目部一次教育培训就算终身教育。有的项目部忽视二、三级教育，实际上越是基层教育，针对性越大，越能发挥安全预防作用。有的以包代管、以包代教，把安全管理责任推出去了事，至于落实没落实，如何落实的，不再去深入管理。有的教育频率过低，不但没有做到实事求是地教育，而且连安全法规规定的教育都不能坚持。有的把安全教育作为应付检查的一种手段，有的多张答卷一个人的字体。个别部门根本就没有进行安全教育。所以“三违反”的问题经常出现。常识性的低级错误造成人员伤亡，不断发生。
所以安全教育必须在实事求是和有针对性的基础上，坚持经常教育、坚持基层教育。做到年年讲、月月讲、天天讲、时时讲。真正作为每天的必修课。我再举一个值得探讨的例子，2011年我市境内没有重大以上客车道路交通事故，出现的几起都是在境外发生的，除了我们的监控、管理手段跟不上之外，对驾驶员的安全教育是不是也有问题，出了赤峰市谁也管不着的思想是否存在，许多乘客反映我市的客车在境内和境外开车简直是两个人。
各级安全监察、监管部门要把企业安全教育作为一项重要内容，纳入安全监管。
还要把安全教育和培训与发展交通文化结合起来。要深入贯彻十七届六中全会精神，发展交通安全文化，开创安全教育新模式，把创建安全文化作为交通文化的重要组成部分，通过安全交通达到和谐交通，让安全文化深入人心。弄懂职工“自觉保安全，自然就安全”的道理，要加大安全宣传力度和安全文化投入，做到耳边有声，眼前有影，让全体职工和人民群众从不理解交通运输安全到主动参与安全，
人人争当安全志愿者，人人争做安全优秀职工。要通过创建安全合格班组、优秀安全班组、优胜安全班组、安全知识竞赛、树立安全班组典型等活动让安全进班组。加强安全文化教育基地建设，通过多种形式使安全文化落实到基层，形成人人讲安全、人人懂安全的氛围。形成和强化安全文化阵地建设。
（四）实行非煤矿山企业开采矿种最小规模和最低服务年限的制度。
比如除了煤矿之外其他矿种的开采，应该有最低服务年限以及矿山开采的最低规模，设立这样一个准入制度，不是说你想开采，不管多大规模都能开采，有一个最小规模的限定。
（五）实行职业危害防护设施措施。
这也是一项新的制度。就是任何一个建设项目都应该有职业危害防护的设施，而且这个设施要与主体建设项目同时设计、同时施工、同时投入使用，对于容易发生职业危害的建筑项目还要进行职业危害的风险预评价，这也是从源头上把住这一关。
（六）在安全投入上要建立政府引导带动、各方共同承担的安全生产投入制度。
进一步拓展了安全投入的渠道，监督企业安全生产投入。（这点后面还要专题论述）
（七）实行安全生产失信承接制度。
没有达到安全生产的条件，在安全生产上没有履行应该承担的责任和义务，那相应的要进行惩罚，包括对企业的信誉、等级都要挂钩。
企业和生产经营单位安全达标工作要以公路运输企业、水上运输企业、公路施工企业为重点，凡是进入市场的企业和生产经营单位，必须安全生产首先达标。要逐步加强安全标准化分级考核评价工作，
使评价结果尽快做到向银行、证券、保险、担保等主管部门通报，作为企业信用评级的重要依据。
（八）进一步完善安全生产的监督制度。
特别是群众的监督、社会的监督、舆论的监督，这方面进一步完善相关的有关制度。要认真构建安全监督网络，严查事故隐患，各级交通主管部门和运输管理、公路养护、公路施工部门等部门都要设立和公布安全隐患举报箱、举报电话、电子邮箱，对于职工和人民群众的举报要进行认真调查处理，对安全隐患进行认真整改。
（九）实行安全生产绩效考核制度。
国务院早在23号文件发布时就提出：加强安全生产基础工作考核。根据国务院的部署，目前安全生产工作考核已经由单纯的事故起数、死亡人数指标考核，扩展为事故起数、死亡人数和安全生产基础工作双考核，而且从2010年开始，各级国家机关已经逐级实行了这种考核制度。这个制度通俗一些说法就是：对事故起数、死亡人数超标和安全生产基础工作不达标的地区和单位一律实行安全生产“一票否决”。所以安全生产管理工作必须从一点一滴的基础工作抓起，完善安全生产管理工作体系，遏制事故特别是死人事故的发生。虽然一年中没有发生重特大安全生产责任事故，但是没有很好地开展安全生产基础工作，经过考核达不到规定的标准，同样也要一票否决，取消评奖、晋升等资格。
六、安全生产监察监管基础工作主要内容
从去年安全考核情况看，无论是运输安全管理还是海事安全管理都存在一定的问题，有些问题还是很严重的。运输安全管理后面还要进行分析，现在把海事安全管理存在的主要问题分析一下。
历年中央一号文件解读 1、1982年1月1日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，对迅速推开的农村改革进行了总结。文件明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，同时还说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。 2、1983年1月，第二个中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。 3、1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个“一号文件”。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。 4、1985年1月，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，即第四个“一号文件”。取消了30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。 5、1986年1月1日，中共中央、国务院下发了《关于一九八六年农村工作的部署》，即第五个“一号文件”。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。 6、2004年1月，针对全国农民人均纯收入连续增长缓慢的情况，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个“一号文件”。文件指出要认真贯彻十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学
发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。 7、2005年1月30日，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，即第七个“一号文件”。文件要求，坚持“多予少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策。当前和今后一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科中央财政“三农”支出情况技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好。 8、2006年2月，中共中央、国务院下发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，即第八个“一号文件”。文件要求各级党委和政府必须按照党的十六届五中全会的战略部署，始终把“三农”工作放在重中之重，切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实处，加快农村全面小康和现代化建设步伐。 9、2007年1月29日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》下发，即改革开放以来中央第九个一号文件。文件要求，发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，
2017年的“中央一号文件”该怎么解读？ 这份文件题为《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，全文共分6个部分33条，包括：优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链；强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展；补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础；加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力。 文件指出，推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。 文件强调，推进农业供给侧结构性改革是一个长期过程，处理好政府和市场关系、协调好各方面利益，面临许多重大考验。必须直面困难和挑战，坚定不移推进改革，勇于承受改革阵痛，尽力降低改革成本，积极防范改革风险，确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。 “近几年我国在农业转方式、调结构、促改革等方面进行了积极探索。农业供给侧结构性改革虽然开了头、有进展，但需要在发展目标上再聚焦，在工作路数上再理清，在政策举措上再加力。”中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任唐仁健说，“只有牢牢把握住推进农业供给侧结构性改革这条主线，为整个供给侧结构性改革当好先锋、提供支撑，才能开辟出农业农村发展的新境界。” 每年都有的“中央一号文件”2017年的该怎么解读？ “当前农业农村发展的内外环境发生了大的变化，出现许多新矛盾新问题。”唐仁健说，“主要是农产品需求升级了，有效供给跟不上；资源环境承载能力到了极限了，绿色生产跟不上；国外低价农产品进来了，国内竞争力跟不上；农民增收传统动力减弱了，新的动力跟不上。” 他认为，矛盾的主要方面在供给侧，突出的是结构性、体制性矛盾。深入推进农业供给侧结构性改革，就是要从供给侧入手、在体制机制创新上发力，从根子上解决这些矛盾问题。 “农业供给侧结构性改革成不成功，要看供给体系是否优化、效率是否提高，更要看农民是否增收、是否得实惠。主攻方向是提高农业供给质量。”唐仁健表示，要用改革的办法
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/0715727991.html, 中央1号文件解读 作者： 来源：《农业知识·乡村季风》2016年第04期 山东省农业专家顾问团农经分团副团长，原山东省农工办副主任刘同理，是若干年山东1号文件的起草者，在中央1号文件发布之后，针对大家急于了解的问题，“三农”专家刘同理做了解读。 一、为什么中央连续13年把1号文件的主题聚焦在“三农”？ 中央2016年1号文件的颁布，是进入新世纪以来连续13个聚焦“三农”的中央1号文件，文件高度总结了我国“十二五”期间“三农”改革发展的新成绩，全面分析了新常态下农村改革发展面临的新机遇、新挑战，深刻阐述了推进农村改革发展的新动力，明确提出了当前以及“十三五”时期农村工作目标任务，为加快农业现代化指明了方向。 中央之所以长期以来把“三农”工作作为中央1号文件的主题，一是充分体现了解决“三农”问题是全党工作重中之重的战略思想，这一战略思想是党的十六大以后提出，党的十七大、十八大进一步强化的。二是习总书记说，重农固本，是安民之基。“三农”工作对于我们党所肩负的历史使命具有根本性、全局性和长期性，我们党提出的两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，能否如期实现，最终取决于“三农”问题的解决。正如习总书记所说：没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有国家的现代化，没有农村的繁荣富强就没有全国的繁荣富强。因此，“三农”工作需要优先安排、提早谋划。三是中央每年通过1号文件的方式，提醒全党，不论国际国内形势出现了什么变化、不论我国现代化进程达到了什么程度，任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡忘农村。四是农村改革发展是一项复杂的系统工程，任务繁重，责任重大，需要中央统一号令、全党统一行动，1号文件就是推进农村改革发展的导航仪、指南针、指挥棒，是做好“三农”工作的重要遵循。 二、“五大”发展新理念对“三农”工作有哪些指导意义？ 党的十八届五中全会提出的五大发展新理念，是具有战略性、纲领性、引领性的重大举措。今年中央1号文件把落实五大发展理念作为“三农”工作核心内容，做出了全面部署。 落实创新发展理念，为农业农村发展注入强大内生动力。创新是引领发展的第一动力，也是破解“三农”难题的“金钥匙”。重点是通过体制机制的创新，破除制约农村生产力发展的桎梏，打破束缚农业发展的资源环境“紧箍咒”。一是创新建立以家庭承包为基础，以合作与联合为纽带，以社会化服务为支撑的立体式复合型新型经营体系；二是创新搭建粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产融合的现代产业体系；三是创新建立农机农艺结合、良种良法配套、增产增效并重、生产生态协调的生产体系。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文解读一号文件亮点 １月３１日，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》全文公布。今年的中央一号文件，对过去十年我国的农业农村工作进行了总结，突出强调围绕现代农业建设，充分发挥基本经营制度优越性，着力构建新型农业经营体系。文件公布之际，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文就一号文件的亮点等相关热点问题接受了记者采访。 问：今年的一号文件强调构建新型农业经营体系，主要希望解决哪些问题？ 陈锡文：２００４年以来，我国粮食产量实现“九连增”，农民增收实现“九连快”。一方面，我国农业农村形势确实很好，但同时，农业农村还存在许多深层次问题没有解决。 一号文件提出了构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。在越来越多农村人口外出打工就业的背景下，提出创新农业经营组织问题，强调创新农业生产经营体制，各地反映很必要。 从产业规律和世界发展规律来看，家庭是农业经营最有效的主体，我国面临的问题是家庭经营规模过于细小，成本高、风险高。我们强调要实现两个转变，一是家庭经营要向采取先进科技和生产手段的方向转变；二是统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。创新农业经营体系，就是要使农村生产关系更加适应生产力发展，把各类农业经营主体的特长发挥出来。 问：创新农业经营体系，是不是意味着实行了多年的家庭承包经营制度有可能改变呢？ 陈锡文：纵观世界各国农业生产经营，没有不以农户为主的。农业搞得再好也还是以农民家庭为主，只不过规模大小有差异。轻易地否定农户经营制度，我们是不赞成的。
2020年中央一号文件解读 新阶段“三农”工作的新主线——唐仁健解读2017年中央一号 文件 新华社北京2月5日电(记者董峻)新华社5日播发《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展 新动能的若干意见》。这份2017年的中央一号文件继续锁定“三农”工作，把深入推进农业供给侧结构性改革作为新的历史阶段农业农 村工作主线。中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任、中央 财办副主任唐仁健接受专访，全面解读文件精神。 主要目标：增加农民收入，保障有效供给 “当前农业农村发展的内外环境发生了大的变化，出现许多新矛盾新问题。”唐仁健说，“主要是农产品需求升级了，有效供给跟 不上;资源环境承载能力到了极限了，绿色生产跟不上;国外低价农 产品进来了，国内竞争力跟不上;农民增收传统动力减弱了，新的动 力跟不上。” 他认为，矛盾的主要方面在供给侧，突出的是结构性、体制性矛盾。深入推进农业供给侧结构性改革，就是要从供给侧入手、在体 制机制创新上发力，从根子上解决这些矛盾问题。 “农业供给侧结构性改革成不成功，要看供给体系是否优化、效率是否提高，更要看农民是否增收、是否得实惠。主攻方向是提高 农业供给质量。”唐仁健表示，要用改革的办法来推动农业农村发 展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变，实现农业增效、农民增收、农村 增绿。 他特别强调，农业供给侧结构性改革是一个长期的过程，不可能一蹴而就，还可能会经历大的阵痛，付出一些代价，但在方向性问
题上不能出大的偏差，不能犯颠覆性错误，必须守住三条底线，确 保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。 两大板块：结构调整和改革 唐仁健在解析文件内容时说，农业供给侧结构性改革包括结构调整和改革两大板块。其中，农业供给侧结构要推进“三大调整”— — 调优产品结构，突出“优”字。消除无效供给，增加有效供给，减少低端供给，拓展中高端供给，突出“优质专用”大宗农产品和“特色优势”其他农产品的生产供给。文件提出要统筹调整粮经饲 种植结构，发展规模高效养殖业，做大做强优势特色产业，优化农 业区域布局，提升农产品质量和食品安全水平。 调好生产方式，突出“绿”字。推行绿色生产方式，修复治理生态环境，既还历史旧账，也为子孙后代留生存和发展空间。文件提 出推进农业清洁生产、大规模实施农业节水工程、集中治理农业环 境突出问题、加强重大生态工程建设等。 调顺产业体系，突出“新”字。着力发展农村新产业新业态，促进三产深度融合，实现农业的全环节升级、全链条升值。文件提出 大力发展乡村休闲旅游产业、推进农村电商发展、加快发展现代食 品产业、培育宜居宜业特色村镇等。 而改革的核心是理顺政府和市场的关系，实现“三大激活”—— 激活市场。深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度等重要举措。 激活要素。改革财政支农投入机制、加快农村金融创新、深化集体产权制度改革和探索建立农业农村发展用地保障机制等重大政策 举措。 激活主体。培育新型农业经营主体和服务主体、开发农村人力资源和吸引各类人才回乡下乡创新等政策措施。 政策支持：培育新产业新业态，整合撬动财政资金