2009年第10期CHINA URBAN ECONOMY
城乡建设一、引言
近年来，随着农村经济发展和农民收入的不断增加，农村居民改善住房条件的需求越来越大，农村住宅的空间布局以及村内不同年龄层次的居民的空间布局都发生了很大变化。农民生活水平日益提高，改善生活居住条件的要求日趋迫切。在加快农村城市化进程的同时，必然会引起以农村宅基地为主的建设用地的增加。但长期以来，农村宅基地管理欠完善，“一户多宅”，宅基地面积超标，乱占乱建，房子闲置、浪费，村庄外延等现象十分突出，这不仅给农村宅基地管理带来很多不便，同时也造成了“空心村”、“村外村”。
据统计，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占10％－15％。相关资料表明，山东临朐县2001年出现了80多个“空心村”；河北石家庄在2002年6月前有201个“空心村”；到2003年5月，河南省临颍县326个行政村已有三分之一形成“空心村”；浙江省桐庐县窄溪镇莲塘村现有农户320户，全村人口1600余人，空房率达30%，户均拥有宅基地1.6处。另据中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查司（2006）的调查资料显示，双流县中和镇的四个村都存在严重的宅基地超标问题（见表1）。
“空心村”问题是城市化过程中出现的现象，具有一定的时代性。“空心村”现象背后的深层次原因有哪些？如何整治？等等。这些问题都需要解决。但是目前而言，已有的研究大多属个案分析，如何从理论高度分析和解决“空心村”问题已经成为现实的需要。二、制度缺位是造成“空心村”问题的根源
农村“空心村”的产生有着深刻的社会经济背景。由于我国实行严格的户籍管理制度、城乡不平等的福利制度、教育制度和歧视性用工制度，阻碍了农业剩余资金和剩余劳动力等要素资源向城市流动。同时由于受当时城乡分割政策的影响，农户并不能移居城镇，农宅建设只能就地进行。
此外，家庭结构由“主干”家庭向“核心”家庭的变迁从某种程度上加剧了农村建房高潮的到来。而由于当时村民可以无偿使用宅基地，且占有宅基地无须留置成本，更刺激了原宅基地农民尽可能多占用宅基地。农村宅基地的易得性和当时对空置住房缺乏相应的政策规定，导致农民很少原地建新房。
在此制度和社会背景下，空心村的形成原因主要包括以下几点：
1.旧有聚落固有的缺陷和农民对住房需求的新要求使旧房闲置和向外围建房成为可能。落后的聚落形态和落后的经济联系在一起。旧有的聚落形态特征是住宅建设布局无序，宅基地缺乏统一规划，邻里间隔小，房屋采光、通风效果差，且每户的住宅面积也很小，加上道路狭窄，排水排污能力差等多种因素互相交织，使人们在选择宅基地时不会对旧宅基地产生偏好。随着收入的增加，农民对住房环境、条件等提出了更高要求，废弃旧宅基地建新居成为可能。
2. 城市化导致人口迁移，加剧了农村“空心”的程度。近几年，随着各地户籍政策的逐步放开，农民进城的门槛进一步降低。在农村推力和城市拉力的交互作用下，农民进城定居的数量迅速增长。但是，即使农民已经迁移进城也不会轻易放弃自己在农村的房屋所有权，农村村落的空心化问题也逐渐日益突出。当然，还应看到，目前我国仍然存在许多阻碍着农村劳动力迁移的正式或非正式的制度约束，农村人口的流动并不能真正实现人口的迁移和聚集。根据我国第五次人口普查，全国平均外出时间超过半年以上者达12107万人（即流动人口)，其中从乡村流出的8840万人，占73%。由农村劳动力有规律流动导致的“候鸟式”打工潮使得许多“空心村”有了季节性的特征。
3. 土地边际生产力低，是导致农民用耕地建房经济层面的因素。农民也是追求自身利益最大化的经济人。我们可以对农民拆旧建新和在新的耕地上建房进行成本收益分析。在旧宅基地上建房由于原来的宅基地面积很小，已不满足现在建房的需求，拆旧建新一般都要购买或调换邻里的宅基地，因此在旧宅基地上建房包括建筑费和购买邻里宅基地的费用。在耕地上建房的成本包括建筑费加上由于耕地非农化带来的耕地收益损失。村外围的住房交通便利，通风、采光度高，这是村外建房的收益。单位耕地上的产出收益是农民在耕地上建房成本的重要组成部分，而耕地的边际生产力非常低，降低了在耕地上建房的成本。从两者的成本收益比较来看，村民容易产生在耕地上建房的偏好。可见，耕地边际生产力低是农民占用耕地建房经济层面的因素。
4. 土地使用制度不完善，农村宅基地管理法缺失，是产生“空心村”问题制度层面的原因。我国目前比较成体系的土地使用制度只适用国有土地，对农村土地使用制度至今无切合实际可行的法律法规，对于农村宅基地使用权的保障和行使，基本上是政策调整而未纳入土地使用权法律制度体系当中。在我国的《土地管理法》中没有规定农村宅基地使用权的期限，也就默认了农村宅基地的使用权是无期限的可无限续延。同时，我国法律规定房屋属于农民的私有财产，这使得很多农民误认为宅基地也是私有财产。
总之，“空心村”的成因是多方面的，但是制度缺位是造成农村“空心村”现象的根本原因。按经济学规律，土地作为一种生产
农村“空心村”现象的深层次剖析
李勤 孙国玉 中国社会科学院研究生院 北京 100102
摘要：“空心村”给农村经济发展带来很大影响，整治“空心村”已成为解决我国农村问题、发展农业经济和改善农民生活的重要议题。“空心村”的成因是多方面的，土地边际生产力低是经济层面的因素，但是制度缺位是造成农村“空心村”现象的根本原因。因此，建立农村宅基地有偿使用和使用权流转制度是从政策层面遏制“空心村”现象的重要措施。
关键词：“空心村”；农村宅基地；使用权流转
表1 双流县中和镇宅基地情况调查表
指标新民村朝阳村化龙村合计
户数（户）
农业人口数（人）
土地总面积（亩）
居民点实际用地总面积
其中：村内空置地总面积（亩）
宅基地基本情况
宅基地总宗数
宅基地总面积（亩）
当地宅基地面积标准（平米/人）超标准占地的户数
超标准占地面积总和（亩）
空置住宅处(户)数
空置住宅宅基地总面积（亩）
964
1105
958
248
73.5
830
179
25
587
76.6
165
25.5
879
2191
1602.2
217.5
82.5
706
135.4
25
460
40
222
42.6
1114
3074
1631.4
378.6
104.4
871
274.2
25
593
135
81
15.6
2957
6370
4191.6
844.1
260.4
2407
588.6
-
1640
251.6
468
83.7
资料来源：《2005-2006年：中国农村经济形势分析与预测》，中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查司，社会科学文献出版社2006年版。
2009年第10期
CHINA URBAN ECONOMY
城乡建设
要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同样的道理。宅基地仅仅在村民之间交易，远谈不上自由交易，自然也谈不上资源合理配置。可以交易而没有交易是一种浪费，是潜在的交易各方利益的损失。因为交易不被赋予合法性，使交易成本大大增加，交易的合理价格便不能形成，政府对已经发生的交易也难以监管和控制。所以，禁止农村宅基地自由流转是造成农村“空心村”现象的根本原因。
农村“空心村”问题不仅严重影响了村容村貌和农民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影响了农村的社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的浪费，使有限的建设用地指标更趋紧张，在一定程度上制约了农村经济的发展和全面建设小康社会目标的实现。因此，加强农村宅基地管理和有计划、有组织、大规模地开展空心村整治工作迫在眉睫，势在必行。
三、整治“空心村”的措施
农村情况千差万别，既有普遍性，也有特殊性。消除“空心村”，要以发展经济为中心，以合理布局、设施配套、卫生整洁、环境优美为目标，坚持从实际出发，量力而行，分步实施，分类指导，不搞一刀切，要充分考虑集体财力和群众的承受能力，不能盲目攀比、急于求成。具体而言，提出以下几点措施：
（一）加强宅基地规划
制定科学的村庄建设规划，综合考虑社会、经济与生态效益，把宅基地整理与小城镇建设，中心村发展与撤村并点结合起来，使村庄建设既不浪费土地，又能满足广大群众生产、生活需要，促使土地集约利用和村庄美化。村庄规划还应与旧村改造相结合，改善村内的卫生条件和空气质量。
加强宅基地管理首先要高标准地编制出村庄规划，合理确定建设范围，严格圈定用地界线，对旧宅基地实行统一规划改造或复耕还田。以村组为单位建立农村用地规划，划分基本耕地保护区和非基本耕地保护区，在基本耕地保护区、非基本耕地保护区和建筑用地之间要有明显的边界线。规划的起草和制定应建立在群众基础上，经村委会充分论证确定后交给县、乡级主管部门，并及时公布，接受村民的监督。县乡级土地主管部门应结合该村土地利用规划进行宅基地的审批和管理。其次，要严格执行建房用地制度。所有建房户原则上必须先拆老房，收回原宅基地，方可批建新房。对于一些尚可继续使用的旧房，可推行调剂制度，调剂给“空心村”中的鳏寡老人和贫困户使用，并收回其原旧房。再次，对超过法定宅基田限额标准的宅基地按照面积大小收取土地使用费。这样既为整治“空心村”筹集资金，又建立起农户用地自我约束机制。
（二）积极推进农村宅基地整理
国家提倡对农村空心村进行土地整理，主要是从节约耕地资源、保证粮食安全、促进社会稳定角度出发;而农村居民或作为农村居民集合的村集体进行土地整理则是从土地整理可能带来的经济收益出发，二者追求的目标并不一致。如果宅基地整理为耕地的经济收益不能补偿整理的经济成本，农村居民或作为农村居民集合的村集体就不会有进行土地整理的经济动力。由于农村宅基地的土地整理体现更多的是一种社会收益，是成本内化、效益外溢性活动，只能由地方政府推动，所以农村宅基地的土地整理将不是一种自下而上的自发过程。
农村宅基地整理的主要途径，一是结合土地利用总体规划，把农村宅基地减少同中心村镇建设用地增加相挂钩，盘活存量建设用地，推进农村宅基地要向中心村镇集中。二是结合村镇建设规划，科学合理地调整村镇建设规划布局，实现集约节约用地，防止盲目重复布点。农村宅基地整理和居民点的优化是一个自然的渐进过程，不能急于求成。要坚持“大稳定、小调整”原则，不宜大拆大建；保障农民的知情权和参与权；要从实际情况出发，因地制宜，不搞一刀切，不能普遍建高层楼房和别墅；不能片面地把扩大城市建设用地规模作为
主要目的 。
（三）建立农村宅基地有偿使用和使用权流转制度
由于农村宅基地无偿、无限期和无流动的使用制度，在一定程度上导致了农村宅基地的无序扩张、土地资源的严重浪费和城镇化进程的缓慢。建立农村宅基地有偿使用和使用权流转制度是从政策层面遏制“空心村”现象的重要措施。改革农村宅基地使用制度，以村为单位建立旧宅基地转让市场，鼓励旧宅基地的转让、合并。 宅基地的无偿、无期性使用是农民滋生超标抢占宅基地的根本原因所在。抑制农民抢占宅基地念头，最好措施就是利用经济手段，使宅基地有偿、有期限使用，同时培育宅基地转让市场。宅基地有偿使用主要是针对新占宅基地，实行征税。培育宅基地转让市场是整治“空心村”的重要途径。
允许农村宅基地自由交易不是说不加以规范。立法的目的既要盘活农村的房产，又要防止出现私人大庄园。另外，农村宅基地的交易还应符合政府的土地利用规划。土地利用规划应体现节约土地资源和保护耕地的原则，宅基地的交易必须服从这一节约土地资源的要求。政府对农村宅基地的使用要做出规划，只有符合规划的宅基地才可以交易。要解决杜绝把耕地转为宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流转税，用税收收入建立村庄整治基金，为农村建设开辟新的资金来源。
四、结论及政策建议
治理“空心村”问题，必须强化农民对宅基地的权利，扩大农民宅基地权利的可转让性，探索建立农村宅基地流转市场，规范推进宅基地规划、置换和整理工作，提高人们的思想意识。根本而言，提高农村土地边际生产力、增加农业生产收益是改善农村经济、促使农民节约用地的根本途径，是整治“空心村”的长远方针。构建现代化新农村和改变农业弱势产业地位是解决“空心村”乃至“三农”问题的治本之路。政府应加大农业发展的政策支持和扶植力度，弥补市场机制对弱势产业资源配置中的不足，增强国民经济基础。
参考文献
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(注：由于篇幅有限，隐去部分参考文献)