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上海在“十一五”期间逐渐形成了廉租房、经济适用住房、动迁配套房和公租房的保障住房体系。“十二五”期间，上海住房建设总量大约为1.25亿平方米，预计保障性住房约占新建住房总面积的50%，套数约占60%。2011—2015这五年期间，上海将通过新建、改建、配建、收储、转化等多渠道，筹措各类保障性住房约100万套（户），不断加大保障性住房的政策受益面。在规划期内，着力解决中低收入住房困难家庭和青年职工、引进人才及来沪务工人员等群体的居住问题。
一、上海住房保障体系现有结构问题及分析
（一）上海住房保障覆盖率较低
近年来上海房价不断攀升，住房问题尤其是中低收入者住房难的问题成为整个社会最关注的民生问题。目前上海市享受廉租住房的家庭仅占全市城镇总户数的0.7%，而发达国家一般是10%左右。在城市经济快速发展的同时，中低收入家庭的居住问题，需要政府放弃一部分经济的发展，换取全民的幸福生活和未来更强大的人力资源。
据上海市审计局关于2008-2010年上海市保障性住房建设运营管理情况的审计调查结果，2008-2010年，本市保障性住房累计新开工建设3304.56万平方米，2008-2010年三年间累计新开工面积占2004年以来累计开工总量的53.1%。由此可以计算出2004-2010年共开工建设保障房6223.28万平方米。按照各阶段上海市政府公布的开工面积和对应套数的比例，以每套房65平米计算，2004-2010年共开工建设95.7万套保障住房。根据上海市住房保障的“十二五”目标，到2015年上海保障住房供应量为200万套左右，覆盖率约22%，略高于全国水平20%，远低于日本的40%。深圳的远景规划是保障房覆盖率达到40%-50%，十年后上海市保障房覆盖率应该能达到40%。
（二）上海保障住房体系中租售比例不平衡
目前,上海已基本构建“四位一体”的住房保障体系。然而一直以来，上海市住房保障以经济适用住房为主，从
上海住房保障体系结构研究
“十二五”期间保障房建设和发展情况来看，未来以公租房、廉租房为主的租赁保障房会得到一定的发展。但从2011-2015年各种类型保障房的供应套数来看，出售型保障房的比例占到75%左右，依然是政府供应的主要力量（表1）。
表1 上海市“十二五”期间保障房建设及供应情况工程量（万套）廉租房公共租赁房经适房动迁安置总套数2010年开工/供应
（万m 2）
0.9万套100/30400/200800/40012002011年开工/供应/0.54/18.03/810/826.7/17.52012年开工/供应应保尽保
4/2 5.3 4.2816.58/112011-2015年开工建设套数203040100
（1.25亿m 2）
2011-2015年供应套数
7.518
40
35
资料来源：上海动拆迁网、中国投资咨询网、中国上海、解放日报
从发达国家住房保障形式来看，国外的保障性住房以租赁型为主。按照有关学者的理解，公共租赁房除为穷人提供住所外，还能对不成熟的住房市场起到缓冲作用。由此可见，租赁保障房意义非同一般。复旦大学住房政策研究中心主任陈杰表示，“如果上海保障房的构成大部分都是动迁房、小户型，那么这个量对市场的影响就不是很大
住房保障
文/张利
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了。只有是公租房、经济适用住房占主导，才能有市场影响力。”无论是保障房的功能持久方面，还是对住房市场的影响方面，租赁保障房的建设都十分重要。（三）保障住房存量与增量供应比例失衡
对于保障住房的供给，上海主要是通过新建保障房来实现。比如2011年供应1240万平方米、17.5万套(间)，“十二五”期间目标是供应100万套，政府给出的更多的是增量数目而没有存量的信息。保障房市场中的存量应该是指已经建好并分配的保障房（包括未来因收入提高有可能腾退出来的保障房）。按照各阶段上海市政府公布的开工面积和对应套数的比例，以每套房65平米计算，2004－2010年共开工建设95.7万套保障住房。目前这95.7万套住房应该已建好并且大部分已分配，属于保障房存量房。“十二五”期间要新建和筹措的100万套保障房属于增量房，到“十二五”期末，保障房存量会达到接近200万套（表2）。
表2 上海市各阶段保障房存量、增量情况年份
2004-2010
2008-2010
201020112012十二五期末存量房（万套）70.8978.295.7195.7增量房（万套）95.7
50.8
2426.716.58100存增比例 2.954 2.929 5.772-年存增供应比例
0.305
0.655
0.663
1.00
根据统计局给出的土地出让情况的数据分析，存量房中有大部分动迁安置房属于自有产权房，这些保障房分配好后会明显减少可循环的保障房数量。“十二五”建设任务中也有40%的比例是动迁安置房，经济适用住房比例为30%，租赁型保障房占到30%。随着公租房和经济适用住房的逐渐增加，“十二五”期末存量房中可循环的保障房数量会有明显的变化，对长久的住房保障计划有重要意义（图1）。
2010-2012年存量房与增量房的供应比例逐年增加，可见2010年保障房实际供应量明显少于开工量，而2011、2012年实际供应量和开工量比例几乎保持一致。关注存量与增量供应比例，可以明确每年实际供应情况，在资源有限的情况下确定来年的新建量和需要竣工的供给量，以确保供需平衡。“十二五”后保障房存量房的供应比较充足，应该适当调整增量房的建设和供应比例，防止盲目的建设不能满足有效需求和浪费社会资源。
二、上海住房保障体系结构发展建议
（一）关注公有产权、共有产权与私有产权比例公有产权的保障住房是廉租房、公租房；共有产权的保障住房是经济适用住房，居民和政府按“七三开”共有住房产权；私有产权的保障住房是动迁安置房。住房保障的目的是居者有其屋，主要是解决中低收入人群的居住问题而不是买房问题。私有产权的动迁安置房有利于政府回收资金，但对保障范围的扩大和对住房市场的影响较小。上海有限产权的经济适用住房是在解决一部分中低收入家庭住房问题的同时又能回收部分资金的方式，这种方式可以让政府回收一部分投资建设资金，缓解资金压力。随着旧区改造和户籍居民居住环境的逐渐改善，私有产权的动迁安置房的比例肯定会越来越小。
为确保不同需求得到满足，政府应该关注公有产权、共有产权与私有产权的比例。目前私有产权的比例最高，共有产权房其次。根据“十二五”保障房的建设目标可以看出，这两种保障房的建设和供应占到80%左右。虽然公有产权的租赁房数量逐渐增加，但是相对比例仍然很低。面临资金难题的政府选择能回收资金的经济适用住房和动迁安置房，是目前完成保障房建设和供应任务的最好选择。但是对于低收入家庭和夹心层而言，租赁保障房才是他们最需要的。对于公有产权、共有产权与私有产权比例，也不能简单地提出数字或者建设任务，重要的是政府应该根据需求不断调整供应比例，让更多需要保障的家庭和个人能够得到住房保障。
（二）建立可以长期预期的保障房分配轮候制度保障房的轮候制度起源于新加坡。建立轮候制度有助于保障房分配公平，能够实时、准确地把握各类住房保障对象基本需求，稳定居民对保障性住房的预期。新加坡的住房保障制度运作经验表明，在经济发展水平低下、居民消费能力不足的情况下，政府对住宅市场进行干预，保障居民的住房条件不仅是可行的，而且是必须的。因此，我国的住房保障制度改革设计的成功与否，在于是否有一个
合理的利益协调机制，使政策经得起相关利益方的博弈。
住房保障
图1 各阶段保障房的供应情况
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对于保障房分配轮候制度，深圳市已经率先制定了《深圳市安居型商品房轮候规则》(草案)，并有望在今年正式出台实施。在今年的上海地方“两会”上，政协委员、香港长江实业(集团)有限公司执行董事赵国雄提出，上海应该建立保障房预申请和轮候机制，从而可以科学地预估保障房的真实需求，降低掌握申请保障房家庭真实信息的成本，使保障房建设质量和进度管控更为优化。另外，这一机制还可以把保障房申请、审核程序提前至与保障房立项、建设同步，社会监督也可以在较为充裕的时间内维护保障房分配、管理的公平。
（三）注重商品住房和保障住房的双体系平衡发展针对目前我国住房市场呈现的商品房市场腿长、住房保障腿短的格局，国家提出建立住房供应双体系，保证住房市场的可持续发展，促进我国经济的稳定发展。住房供应双体系建立的目的，是在保证商品房市场发展的同时解决中低收入家庭的住房难问题。这就像天平的两端，为保证天平的平衡，两端必须协调发展、量比合适，整个住房市场才能走上健康可持续发展的道路。
（四）建立住房保障流动资金与存量资金的资金池目前上海市政府公布上海保障性住房资金来源涉及五大渠道：利用住房公积金增值收益、利用保险资金、开展债券融资、吸引房地产企业参与保障性住房建设、利用“先租后售”模式发展公共租赁住房。上海逐步在建立住房保障流动资金与存量资金的资金池。住房保障资金中的流动资金来源于财政和土地出让收益，而由企业参与的保障房建设项目是流动资金循环使用的重要环节。除了先后设立廉租房专项补助和动迁安置专项补助外，上海还计划设立公租房专项资金，要求市与区县从区县商业性项目取得的土地出让净收益中各统筹15%，建立上海市保障性住房建设专项资金。另外住房公积金、“太平洋- 上海公共租赁房项目债权投资计划”和上海市地方债券中的部分资金是住房保障存量资金的重要组成部分。
建立住房保障流动资金与存量资金的资金池，要有效地利用存量资金，可以部分通过投资收益的方式增加存量资金。上海目前在保障性住房直接融资方面，主要有保险资金、住房公积金以及部分债券，而房地产投资信托基金（REITs）仍在酝酿之中。今后，应该着力探索进一步拓宽直接融资渠道，包括社保基金、企业年金、企业债券、组合投资基金等。同时用好用足政策性和商业银行的中长期贷款，适量使用流动资金，尽量加快资金的循环以提高使用效率。借鉴天津、北京等省市的经验，上海应该成立专业的保障性住房投融资机构，使之成为推动住房保障金融配套工作的重要平台，从而理顺政府与市场的关系，让政
府更好地履行“掌舵者”职能。（五）优化政策实施及政府监管流程
我国住房保障体系举步维艰的主要原因，在于地方政府对中央相关政策的执行不积极，甚至为了地方经济利益而对住房保障制度置之不理。因此，在建立住房供应双体系的过程中，要把有效解决当地居民的住房问题纳入政府官员的考核标准，实行严格的问责制和惩罚措施。针对近年来保障住房分配中出现的问题，政策监管方面应该建立严格的保障房申请和审查制度，防止有人进行投机活动，
对于提供虚假申请材料的申请者要采取罚款甚至监禁的严厉惩罚。
总之，保障性住房对商品房市场而言是一个补充，是解决市场经济条件下片面追求效率带来的社会不公平的手段，是政府利用权力对社会资源进行的二次分配。保障住房作为社会保障产品，是以保障最低消费者为准则的，有效解决这些住房难的弱势群体住房问题，不仅能有效解决社会民生问题，更能提高社会公平问题。（作者单位：华东师范大学东方房地产学院）
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