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全面认识43号文及其影响—政府性债务和城投债专题研究

全面认识43号文及其影响—政府性债务和城投债专题研究
全面认识43号文及其影响—政府性债务和城投债专题研究

全面认识43号文及其影响—政府性债务和城投债专题研究

继全国人大审议通过预算法修正案之后,《国务院关于加强地方政府性债

务管理的意见》(以下简称43号文)公布,表明新一届政府在地方政府债务管理上已经形成较为明确的政策框架和纲领,在新的政策框架下,如何解读相关

政策?如何看待存量城投债的信用能力以及未来城投投资策略问题?下面我将

围绕市场关心的问题展开讨论。

一、分析之前,首先有几个概念要厘清一下:

1、原地方政府性债务范围的界定

因为43号文明确在存量债务处置中:以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债务人共同协商确认,对地方

政府性债务存量进行甄别。所以原地方政府性债务的范围界定依据应该是

2013年的审计结果。

按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知(国办发明

电【2013】20号)》,2013年地方政府性债务审计范围包括:

(1)地方政府负有偿还责任的债务增长情况。是指地方政府(含政府部门和机构,下同)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其

他相关单位举借,确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债

务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购(BT)等方式形成的债务中,确定由财政资金(不含车辆通行费、学费等收入)偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

(2)地方政府负有担保责任的债务增长情况。是指因地方政府提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借,确定以债务单位事业收入(含学费、住宿费等教育收费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还,且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借,以非财政资金偿还的债务,视同政府担保债务。

(3)地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务(以下简称其他相关债务)增长情况。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。

(4)通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

即在上述三类债务范围之外,通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保,且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成,用于非市场化方式运营的公益性项目,由非财政资

金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等新的举债主体,通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的,用于公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

其中新的举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等的债务,不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。

2、政府性债务、政府债务和政府或有债务。

43号文中多次出现:政府债务、政府性债务和政府或有债务,因此,我们要明确政府债务、政府性债务和政府债务的区别和相互关系。

政府性债务包括:政府负有偿还责任、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务。如果按照2013年审计结果就是表1所涵盖的内容。

其中,政府负有偿还责任的债务即政府债务,政府债务以外的政府性债务统称政府或有债务。

3、公益性问题

预算法修正案规定举借的债务只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。按照43号文规定,地方政府举债融资机制主要针对公益性事业。那么何

谓公益性是投资者和金融机构都需要注意的一个问题。目前已有的相关文件资料中对于公益性的定义有一下几种:

(1)发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定:公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通

过市场化方式运作的政府投资项目。公益性项目包含但不限于以下几类:

①城市开发、基础设施建设项目:包括城市基础设施建设、市政建设、园

区开发、建设等;②土地开发项目:包括土地整理、土地储备管理等;

③公益性住房项目:包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适

用房、廉租房等;④公益性事业:包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。

准公益性项目是指为社会公共利益服务,虽不以盈利为目的但可产生较稳

定的经营性收入的政府投资项目。准公益性项目包含但不限于以下几类:

①公共服务项目:包括供水、供电(电力)、供气、供热等;

②公共交通建设运营项目:包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、

机场(民航)建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等。

(2)《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文

“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不

宜通过市场化方式运作的政府投资项目,如市政道路、公共交通等基础设施项目,以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目

(3)《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电【2013】20号)

公益性项目包括交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保

障性住房、土地收储整理等。

从以上政府规定中,明确都提到属于公益性的只有:市政道路、公共交通、保障性住房。所以对于公益性的定义目前尚无统一规范,还需要等待相关政策细则的明确。

二、按照新预算法和43号文规定,规范的地方政府融资机制

规范的地方政府举债融资机制仅限于:政府举债、PPP(即政府和社会资本合作)和规范的或有债务。

1、政府举债

政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借,规定

主体仅限省级政府,省级以下无举债权,市县可由省级政府代为举借。

政府债务举债:用途限定(只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出)、规模控制(财政部测算、国务院确定、人大批准)、

预算管理(分类纳入管理)

政府举债以政府债券形式,按照公益性事业有无收益分为一般债券和专项

债券。

2、PPP

43号文规定:鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有

一定收益的公益性事业投资和运营,政府通过特许经营权、合理定价、财政补

贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者

或特别目的公司的偿债责任。

社会资本独自或者与政府共同成立特别目的公司(以下简称SPV)进行公

司建设和运营合作项目,投资者或SPV可以通过银行贷款、企业债、项目收益

债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

3、规范的或有债务

43号文规定:剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政

府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据

担保合同依法承担相关责任。地方政府依法担保范围:

《中华人民共和国担保法》(1995年)是规定和约束担保行为的根本法律。它规定的担保方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。

该法第八条规定:“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国

政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。保证是指保证人和债权人约定,当债务人不履行债务时,保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。

《新预算法》规定:除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任

何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

由此可见,地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者

国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。

而且进一步根据预算法和43号文可以合理推测,政府融资行为仅限于公益性项目,不同融资方式是围绕的投资项目的运作方式、公益性和收益性来考虑。从政府自身控制债务的角度出发,能够市场化运作的,一定会市场化;无法完

全市场化的就考虑政府举债和PPP来运作。

三、规范的政府性债务范围

根据预算法和43号文,不考虑现有的政府性债务存量处置,结合规范的政府举债融资机制,未来规范的政府性债务范围如下:

其中需要特别注意的是,43号文明确规定:对于PPP形式运作,特别是社

会资本与政府共同成立特别目的公司进行公司建设和运营合作项目所形成的债务,既不属于政府债务,又不属于政府或有债务,但是纳入政府举债融资机制,需要依靠财政补贴,而且将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性

质纳入相应政府预算管理。所以存在一定关系,这是投资者需要注意的一点。

四、存量债务处置和确保在建工程后续融资方式

1、处置范围:

以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债务人共同协商确认,对地方政府性债务存量进行甄别。

2、处置方法:

对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,可以通过依法注入优质资产、加

强经营管理、加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。对确需地方政府偿还的债务,地方政府要切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务,地方政府要切实依法履行协议约定,作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务,债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

3、确保在建工程后续融资

地方政府要统筹各类资金,优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目,原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;对在建项目确实没有其他建设资金来源的,应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

这一点相当于赋予了地方政府一定的一个灵活性,也有助于稳定政府性债务的系统性风险。

五、几个市场关心的问题:

1、融资平台如何转型?

43号文明确规定:剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。

何谓融资平台?

根据《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文,地方政府融资平台公司指:由地方政府及其部门和机构、所属事业

单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融

资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司,如

建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投

资公司,如交通投资公司等。

什么是融资平台的政府融资职能?

结合政府性债务的界定,我认为融资平台的政府融资职能指:负责政府投

资项目的融资且偿债资金来源为财政资金,或者负责政府投资项目的融资并由

政府提供直接或间接担保。

其中,直接、间接形式为融资平台公司提供担保包括但不限于下列各种形式:为融资平台公司融资行为出具担保函;承诺在融资平台公司偿债出现困难时,给予流动性支持,提供临时性偿债资金;承诺当融资平台公司不能偿付债

务时,承担部分偿债责任;承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预

算。如何剥离政府融资职能?

融资平台公司如果新增政府投资项目不允许以财政资金作为项目偿债资金

来源,或者融资安排中不允许政府提供任何形式担保。

融资平台何去何从?

融资平台和政府融资职能产生于地方事权财权不匹配、预算软约束和投资

饥渴症,这都是制度性问题。中国地方经济竞争的本性,涉及到转变政府职能

等根本性问题,根本性问题没有改变以前,传统的政府融资职能可能剥离、甚

至融资平台可能改变,但是政府仍然需要大量外部融资来实现事权、营造政绩,新型的投融资主体还是会存在的。

但有一点明确,红头文件是不能再出了,显性化的政府信用担保有了明确

约束,但我们认为隐性化的信用担保不会马上抽离,这是不现实的。

平台转型方向是比较明确的,财政部关于43号文的答记者问中指出:对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目,规范后主要有三个渠道:一是对商

业房地产开发等经营性项目,要与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般

企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按

照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债

责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政

府发行债券融资。

从项目推及平台主体,未来融资平台转型的方向如下:完全市场化、市场

化同时作为社会资本出资方以PPP形式参与政府项目运作、无法市场化债务政

府承接清算退出。

从我们调研情况看,各个地方也在做试点,其中比较明确的是马鞍山城投,即现在的江东控股,虽然江东控股已经在相当程度上转型为产业和金融控股企业,但它的平台职能仍然存在。

我们可以合理推测,第二种方式,即在市场化同时作为社会资本出资方以PPP形式参与政府项目运作,将是融资平台的主要转型方向。

2、城投债是不是就没了?

按照地方政府性债务范围和实际运作情况可得城投债定义:

发行人为地方国有企业(中央国有企业、中外合资企业、民营企业、集体企业等不包含在内)

偿债资金来源为财政资金、或者政府(全额拨款事业单位)提供直接或间接担保、或者募投项目为公益性:

根据上述定义,43号文公布后未来偿债资金来源为财政资金和政府(全额拨款事业单位)提供直接或间接担保不被允许,但是募投项目为公益性仍然可行。

从这一角度出发,未来城投债仍然存在。当然离开了政府性融资职能,未来该类城投的属性将有所变化。

而且还需要考虑一类特殊的债券,其发行主体可能不是地方国有企业,而是PPP主体,募投项目为公益性,该类债券应该是传统城投债的延伸。

3、过渡期传统城投债发行情况?

除了考虑未来地方政府性债务规范化后是否还会有城投债以外,还需要考虑传统城投债发行何时为止? 43号文要求过渡期平稳过渡,在规范管理的同时,要妥善处理存量债务,确保在建项目有序推进。

据此,我认为在发改委或协会的在审项目会继续发行,未来有关新增债券融资可能逐步按照43号文规定执行,具体情况视相关审核细则而定。

43号文公布后与发行承销部门和部分平台主体方面沟通,基本判断明年传统意义上的城投债发行规模可能不低于今年。目前审核进度在放缓,主要原因两个:一是发行审核标准在不断严格;二是43号文出来后发改委和协会都还没有配套细则,是否新老划断和相关依据仍然在讨论制定中。

具体来看,发改委的受理受影响较小,协会的要大一些。因为发改委的审核政策一直在严格化,首先拿通道,然后省里预审,预审通过后报发改委,只要拿到通道基本上发行的可能性很高,省里的流程走起来也比较顺利。

从发改委角度,主要是通道难,一般政府要出红头文件,这和协会不同,协会融资方式不占用通道,所以要地方出文会有困难,因为明确中央不兜底,市长书记负责,在债务方面会有一定顾忌。

从发改委的角度,2013年改革发行审核制度后,今年5、6月前主要还是去年发改委审核的项目,之后就是省发改委预审,所以从节奏来讲明年应该是省、市预审项目发行的高峰。

目前发改委创新债券主要是项目收益债,但是项目收益债推行情况不佳,目前发行的主要是水务类。主要原因在于项目收益和现金流归属问题。

因为在此前,平台或者城投主体为了迎合项目债形式,就创设和包装一些现金流或者收益覆盖项目,但是该收益是否发行主体所有是不确定的,比如棚改、安置等等,现在要求匹配就有难度。

协会较慢的原因主要是等待新老划断的政策细则。因为审核条件较松,所以从在审到后续发行,等待的时间可能要比发改委长。

至于明年以后的发行,就需要43号文过渡期的明确和等待发改委与协会具体细则的落实情况。

4、存量城投债信用能力是否分化?如何分化?未来政府性债券如何分析定价?

(1)存量城投债分化

伴随着政府债券放开发行、政府融资职能的剥离和政府担保行为的规范,存量城投债也会相应发生分化。

存量城投债未来信用能力的变化取决于两个方面:首先与存量政府性债务处置方式密切相关(需考虑是市场化、PPP模式还是由高信用等级地方债对接);其次与债务承接主体信用能力变化密切相关。

存量城投债纳入政府债务的,其信用能力最高,处置方式为纳入预算或者用政府债券对接,具备完全政府信用。存量城投债不纳入政府债务的,取决于发行主体的信用能力变化。发行主体如果市场化,则逐步转变为地方国有企业产业债;如果发行主体市场化并且项目运营PPP化则继续保留有和政府有一定关系,信用能力类似于43号文规定中的PPP主体所发行的相关债券。

虽然按照43号文规定,存量政府性债务处置中对于或有债务处置存在要求债权人按照商业化原则承担损失的情况,但是考虑到确保在建工程后续融资等问题,从公募角度,城投债刚性兑付的打破可能还不会很快出现。

(2)未来政府性债券和政府性债券的估值

未来政府性债券分以下几种:一般政府债、专项政府债、PPP债和城投债。这四种债券都跟政府有关,我们将其列为政府性债券,分项来看:首先是一般政府和专项债,享受政府信用,估值一般债比照国债,专项债(按照三中全会公告提到有住宅金融专项债、城市基础设施建设专项债和节能环保专项债三类)比照政策性银行债。

然后是城投债,城投债分存量和新发,存量城投债按照政府债务处置和主体分化方式来定,参照上文,新发城投债按照我们前文分析仅限于地方国有企业发行的用于公益性项目的债券,而且偿债资金不依靠财政资金,政府也不提供任何担保,该类债券信用能力应该接近或者略高于地方国有企业。

最后是PPP债,因为从事公益性而且政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任,所以该类债券估值可能略弱于传统城投债的估值水平。

5、2015年政府性债券发行规模估计

按照政府性债务到期还本付息和43号文规范融资要求,我们保守推测2015年政府性债券发行规模应该在1.7-1.9万亿。

具体分类发行情况如下:

六、问答环节

问题1:若按照43号文的规定剥离了政府融资职能,那么新发的城投债属于什么类型?

请参见前文关于城投债的相关分析。

问题2:融资平台向PPP转型有没有较好的出处?

财政部、发改委和央行此前都力推政府债务PPP化,以政府购买服务的形式来替代传统政府融资平台运作。此次43号文明确推广政府和社会资本合作模式。对于处于转型压力下的融资平台,逐步PPP化是合理和合适的一种路径。PPP仅仅是融资的一种方式,融资主体并没有发生改变,只需要剥离政府融资职能。可针对某一项目和社会资本一起临时组建一个项目公司,只需要事前为该项目主体安排好现金流,就可以以PPP的形式进行融资。当该项目的运营期结束,要么回归融资主体所有,要么政府全额回购。PPP是一种非常灵活的融资方式,并不需要对融资主体进行大规模的变动。融资以项目方式来运作可能是向PPP转型的不错方式。

问题3:不能纳入政府债务的存量城投债的偿债资金来源?

从我们调研情况看,地方政府正在逐步建立一些单独运营的项目主体来融资,并考虑新增一些融资渠道或者融资来源,比如能新增一些可能的收入,注入政府资产,对于已有的政府资产和收益性资产做处置。今年来看,地方政府并没有出现较大的信用风险。对于实在缺乏偿债资金来源的融资平台,如果有符合国家政策规定的在建工程的,就按照确保在建工程后续融资来处理,包括商业贷款、PPP和发政府债。

问题4:公益性资本支出的界定?

具体的界定仍然等待相关细则的明确,目前最权威的法规是2013年审计时国务院的发文。按照该规定,公益性项目大体包含以下四类:城市开发、基础

设施建设项目、土地收储项目、公益性住房项目等。

但公益性项目并不代表其一定能用政府债去对接,因为PPP针对的也主要

是公益性项目。对于政府来说,能够完全推向产业化的项目,首先推向产业化;不能推向完全产业化的,引入社会资本做PPP;社会资本都不愿意来的,最后

才发债。对于土地收储,可以按照上述法规纳入公益性项目。但是后续投融资安排还是按照,如果能商业化的,先推向商业化;不能做商业地产化运营的,

要么做PPP,要么做成保障房。保障房,按目前的逻辑顺序和各地方的运营来说,不一定由政府的专项债来对接。

问题5:企业债中的小微企业增信扶持债的前景如何?发行会不会遇到障碍?

这类债券严格意义上说并不能算在政府债里,因其更偏产业化。这类债券

的发行不太会受43号文的影响,但如果政府财政资金有明确的担保或偿债保障,该类债券还是会纳入政府性债务里。如果被纳入政府性债务,就按照政府性债

务的处置方法去对接。未来发行取决于市场对于政府增信的看法,政府担保规

范化后直接和间接担保都不被允许。

问题6:政府性的“非标”债务未来的发展前景?

按照43号文,政府债务不允许以“非标”的形式进行举借。政府性债务未作规定,但是政府直接和间接担保不被允许,所以政府性非标债务和城投债面

临一样的发展趋势,即未来融资主体或者地方国有企业、或者平台公司但是按

照PPP主体形式来运作。

就这个问题引申一下,存量非标大家要注意政府担保的法律问题。

政府直接、间接形式为融资平台公司提供担保包括但不限于下列各种形式:为融资平台公司融资行为出具担保函;承诺在融资平台公司偿债出现困难时,

给予流动性支持,提供临时性偿债资金;承诺当融资平台公司不能偿付债务时,承担部分偿债责任;承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

按照现有法律法规,政府提供的担保是无法律依据的。根据《最高人民法

院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》(2000年)(以下称

《司法解释》)第三条:“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违

反法律规定提供担保的,担保合同无效。”

但是同时《司法解释》第七条规定:“主合同有效而担保合同无效,债权

人无过错的,担保人与债务人对主合同债权人的经济损失,承担连带赔偿责任。”

所以存量债务,特别是非标涉及到政府担保的,需要留意相关法律风险。

问题7:43号文除对政府债有较大影响外,对国有企业发行的债券是否有

所影响?

理论上,政府归政府,企业归企业,政府不能通过国有企业举债。国有企业发行债券已完全产业化。

问题8:在财政部颁发的《地方政府融资平台公益性项目债务核算暂定办法》中,公益性项目定义为:社会公共利益服务项目,不以盈利为目的的投资项目。那么公益性项目并不是不产生现金流或收益,而是将收益再投入社会公益中的项目,这种理解是否正确?

公益性项目目前并没有一个明确的定义,从比较谨慎的角度来讲,我认为公益性项目主要有三类:保障房类、没有收益或者收益比较弱的节能环保水利类项目和像博物馆这种非经营性的公共设施。与你的理解并不矛盾。

问题9:《关于修改预算法的决定》将于2015年1月实行,届时政府将不允许主动通过其他任何方式举债,除非是通过国务院批准的建设项目投资才能通过发行地方政府债券进行融资。那么目前是否应该开始考虑法律风险?

事实上在2010年审计以后,政府已经不被允许进行任何形式的举债。因此该《决定》通过与否,对政府举债可能影响并不大。事实上,

2010年以后政府举债已逐渐规范,只是政府性债务还没具体规范,43号文就是针对这点提出的。而且考虑到43号文中一些灵活性的

安排,比如平稳过渡原则、守住不发生系统性和区域性风险的底线原则以及确保在建工程后续融资安排等,个人认为法律风险不是很大。

【文献综述】地方政府债务管理问题研究

文献综述 地方政府债务管理问题研究地方政府债务问题在我国学术界引起了重视,我国学术界近年来也纷纷对地方政府债务问题加以研究,并取得了不少成果,许多作者,在地方政府债务的形成原因和管理对策方面,从不同的角度对我国地方政府债务问题进行了研究,也都获得了各种结论。我从地方政府债务的界定,地方政府债务风险以及特点,成因分析以及解决对策和建议等方面进行了总结整理。 1地方政府债务涵义的界定 1.1 地方政府债务的定义 所谓地方政府债务,是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。具体来说,它要求“地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务”。 在国外,真正深入政府债务的研究是在20世纪90年代,代表人物是世界银行高级经济学家Hana Polackova。她(2002)提出:根据债务发生是否需要特定条件而划分为直接债务和或有债务;根据债务发生是否属于法定义务而划分为显性债务和隐性债务。这一概念就表示为她所提出的财政风险矩阵。 Hana Polackova(1999)认为当政府在短期内面临财政赤字和政治压力的环境中,政策制定者往往更偏好一些预算外政策。“政府可能对带来了更多财政风险但是要求较少的即时融资的预算外政策情有独钟。”这些预算外政策在收付实现制的预算模式下并不需要即时的财政支付和预算内列支。在实践中,政府的预算外政策通常是采用国家担保、直接贷款等或有负债形式。财政机会主义的行为增加了长期公共融资的不确定性,也损害了长期财政的稳定性。她把政府在财政调整过程中表现出的这种短期行为称为“财政机会主义”。 但是国外学者对于政府债务的研究,主要是建立在中央政府债务的角度上的,我国学者可以根据这些理论成果,对我国地方政府债务进行界定。 2我国地方政府债务的特点及风险概述

地方政府性债务管理系统升级说明

地方政府性债务管理系 统升级说明 集团标准化小组:[VVOPPT-JOPP28-JPPTL98-LOPPNN]

地方政府性债务管理系统V3.0 升级说明 一.升级背景和目标 地方政府性债务管理系统(以下简称地债系统)是财政部主持开发、并在全国各级政府普遍使用的政府债务管理系统,自2011年在各地区部署使用以来,为财政部及各地方在政府性债务动态监控、项目分析、风险预警方面提供了强有力的数据支撑。2014年,国务院和财政部相继发布了国发【2014】43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和财预〔2014〕351号文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,旨在建立和完善债务管理机制,建立一般债务和专项债务相结合的规范的地方政府债务举借机制,妥善处理存量债务和在建项目后续融资。 根据以上政策文件要求,部里提出了对地债系统的升级改造需求,本升级版本着眼于满足财政部和各级地方政府对于2015年地方政府债务管理的新的业务要求,作为2014年V2.0系统的升级版本,新增了地方政府债券统计管理功能模块和债务限额分配模块,并对原系统的存量债务管理、统计报表、自定义查询、数据锁定等功能进行了改进和优化。系统整体界面简洁大方,风格统一,功能操作简单、灵活,易于上手。同时,继续基于原C/S/S架构的RMIS报表平台开发,能实现全省各级财政部门及债务单位集中填报、上报审核、统计分析、预警提醒等的管理模式,做到数据一端录入,多端共享,既实现数据的互联互通,又达到不同用户分工协作的目的。二.升级功能介绍 作为地方政府性债务管理系统V2.0的升级版本,地方政府性债务管理系统V3.0产品依据各地方债务管理工作逐步推进及国务院加强债务管理的需要,新增了债券发行兑付信息统计和债务限额分配功能模块,并对原系统中部分功能进行了改进和优化。

地方政府性债务基本情况

一、地方政府性债务基本情况 (一)地方政府债务的构成 地方政府债务分为两部分:一是可以根据公开数据测算的显性债务,主要包括平台贷、城投债、信托以及中央代发地方债;二是公开数据不可获得、难以统计的隐性债务,包括垫资施工、BT、BOT、融资 租赁、售后回租、发行理财产品、私募、违规集资、养老金隐性债务。(二)债务规模及变化情况 国家审计署2011年第35号:全国地方政府性债务审计结果显示截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元,占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元,占15.58%(见图1)。地方政府负债余额超过了全国GDP的l/4,超出当年公共财政收入达24074 .4亿元.总债务率高选129. 07%。

2013年第24号公告:36个地方政府本级政府性债务审计结果截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元(政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元),比2010年增加4409.81亿元(其中12个地方政府本级减少1417.42亿元,24个地方政府本级增加5827.23亿元),增长12.94%。从债务形成年度看,2010年及以前年度举借20 748.79亿元,占53.93%;2011年举借6307.40亿元,占16.39%;2012年举借11 419.62亿元,占29.68%。 36个地方政府债务余额逾3.8万亿元,两年增长近13%,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,截至2012年底,抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币,较2010年底增长近13%,同时警示在地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题。

最新浅谈中国国家债务问题

浅谈中国国家债务问题 一、国家债务的概念 国家债务(又称主权债务),是指一国政府在国内外发行的债券、向外国政府或银形借款所形成的,以国家信用为担保的债务。国际上,中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债,其中,中央政府的债务俗称为国债,而地方政府、公共机构的债务俗称为公债。但在我国,只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金,地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。 狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务,广义国家债务指除了狭义国家债务外,还包括政府必须承担的其他各种债务,如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款,政府部门担保的国企、央企的银行贷款等。 二、中国国家债务测算 自2009年以来,欧洲部分国家相继爆发主权债务危机。2009年10月,希腊当年财政赤字占GDP总值超过12%,高于欧盟约定上限3%。随后,穆迪、标普、惠誉等评级机构相继调低希腊主权信用评级,主权债务危机正式爆发,并在葡萄牙、意大利、爱尔兰、西班牙等国迅速蔓延。虽然此后欧洲央行、国际货币基金组合(IMF)等机构一直致力为以上国家提供解决方案,但欧债危机还是给这些国家,甚至整个欧元区的经济造成了极大的伤害。 2013年,以上评级机构又将国家债务危机的矛头指向中国。4月9日,惠誉宣布将中国的信用评级从(AA-)下调至(A+);4月16日,穆迪将中国的国债评级展望从正面下调至稳定。两家评级机构接连下调中国主权评级,均是因为中国

国家债务占国内生产总值比例在不断地提高。 据国际货币基金组织统计,中国的主权债务占GDP比例为22%,不过,这一数字并未包含地方政府债务、四大资产管理公司债券、政策性金融债、原铁道部债务、汇金债等广义政府债务,也不包括隐性的养老金缺口。 那么,中国的政府债务到底有多大规模呢?我们可以分类统计测算: (一)狭义国家债务测算 国债:根据wind数据统计,2012年底,国债余额为78104万亿元。 外债余额:根据华泰证券测算,2012年底,以中央政府名义借入的债务余额为48653亿元。 加总以上两项,我们可以得出,狭义国家债务余额为126757亿元,占GDP总额(519322亿元)的24%,与国际货币基金组织的统计结果大致相同。 (二)广义国家债务测算 1、地方政府债务指地方政府作为债务人,支出大于收入所形成的赤字总和。由于地方政府收支不对外公开,我们只能根据债务来源,将地方政府债务分为以下六类,并分别核算债务余额: (1)地方融资平台:指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体(国务院文件定义)。据银监会公布显示,截止2012年底,地方融资平台贷款余额为93035亿元。 (2) 银信政合作:即银行、信托、政府三方合作融资。银行发行理财产品,购买信托公司发行的信托产品,这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权,政府向银行和信托出具回购的承诺函。据中国信托业协会数据显示,2012年底

当前我国地方政府债务风险问题的研究.pdf

当前我国地方政府债务风险问题的研究 作者:c h u n t i n g y u e 【摘要】: 作为政府债务风险的重要组成部分,地方政府债务风险是地方财政风险的集中表现。2010年以来,地方政府债务风险已引起各级政府及有关人士的广泛关注。本文旨在以相关概念的基础涵义为切入点,指出我国地方政府债务风险的特点、表现形式,深入剖析现状、成因、危害,同时,结合经济体制、财政、金融、债务风险等多方面因素寻找对策,提出防范和化解该类风险的方法建议。 【关键词】: 地方政府债务风险防范 【正文】: 一、地方政府债务风险的概念 (一)地方政府债务 “地方政府债务”,顾名思义,是指作为债务人的地方政府,因过去的交易、事项而引起的政府现有责任,这种责任将会导致经济资源的外流。 要进一步理解地方政府债务的涵义,我们应该着重注意以下三方面:首先,此类债务不单是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券而形成的债务;其次,此类债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外,还包括了地方政府的某些欠款(如应付未付款项等);再次,此类债务还应包括地方政府所提供的对外担保而形成的或有债务。 目前,地方政府债务的分类主要有以下两种分类形式。 按照债务是否属于法定义务,可将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法

律或者合同基础上的地方政府债务;隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础、产生于公众预期或者 政治压力地方政府债务(由政府承担偿付责任)。 按照债务发生是否需要特定的条件,又可分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发 生,在任何情况下,地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生而产生的地方政 府债务(如提供担保所形成的或有债务)。 两种形式的分类较为明确,但这两种分类形式并不是各自独立的,它们相互交叉、相互影响着,由此组 成了地方政府债务的四种基本类型,即——直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性 债务。 (二)地方政府债务风险 凡是“债务”,必然使人联想到风险,地方政府债务也不例外。它的风险既包括地方政府无法清偿到 期债务的偿债风险,也包括由偿债风险所引发的其他风险。具体表现形式主要体现在以下四方面:一是规模 风险。即债务规模过大而导致的到期债务无法完全支付的风险。某些地区的地方政府债务的规模有的甚至已 超过地方财政的承受能力,若再将这些地区一些无法统计的因素考虑在内(欠发工资、违规担保、民间集资 所形成的债务),债务总规模必然更为庞大;二是结构风险。主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患; 三是效率风险。债务资金使用效率不高,偿债资金能否从债务资金的投资回报中有效获得,仍有待观望;同 时,债务资金的管理效率也不高,造成了债务资金无法有效使用;四是外在风险。主要指由于地方政府无法 清偿到期债务而引起的其他风险(如为了清偿债务而挪用其他财政支出资金,势必造成其他项目供应短缺, 或增加税费,使纳税人和收费对象的负担加重,又或者向上级政府转嫁债务等等)。 地方政府债务风险可能造成的损失大致有以下四种情况:一是在其他支出项目正常保证的前提下,地方政府不能按期偿付到期债务;二是挪用其他支出资金,用于偿付到期债务,从而造成其他支出项目 资金保证程度下降;三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债(如加重税负等);四是向上级政府转嫁债务, 因而给上级政府造成损失。这类风险的危险虽不言而喻,但也具备一定的可控性。 (三)我国地方政府债务风险的特点 从我国的实际情况来看,我国地方政府债务风险的特点在于: 1.区域性(中西部地区的债务风 险程度明显大于东部地区); 2.复杂性(产生的原因错综复杂) 3.层次性(省一级的债务风险相对 较小,越往下一级风险越高); 4.传递性(地方政府难以弥补的债务负担最终要由中央政府承担一部分,

解析关于浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法

浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法 第一章总则 第一条为了加强政府性债务管理,规范我省各级政府及其所属部门举债和偿还政府性债务的行为,防范和化解政府性债务风险,根据国家有关法律法规和《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》(浙政发〔2005〕5号)精神,制定本办法。 第二条本办法适用于我省各级政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理。 第三条政府性债务,包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款等,或者政府所属单位(含政府设立的各类投融资机构,以下简称单位)以所拥有的资产或权益为抵押申请贷款、发行债券等形成的债务,以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。 第四条各级财政部门负责本级政府性债务管理,并对下级政府性债务实施监督管理。 各级投资审批主管部门负责政府性债务项目的立项审批工作。 审计部门依法对政府性债务进行审计监督。 第五条举借政府性债务应当按照“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求,坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。 第六条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和政府财力相适应。 政府性债务必须落实好还款的资金来源。 政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目。政府性债务资金用于事关区域整体发展所急需建设,但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目。 不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第七条除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

第八条除按有关规定为使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷的外,各级政府及其部门、单位不得作政府性债务的担保人,也不得为其他经济组织担保。 第二章政府性债务计划的编制、审批、执行和统计 第九条政府性债务收支计划由本级政府性债务收支计划和下级政府性债务收支计划组成。市政府性债务收支计划由市本级政府性债务收支计划和区政府性债务收支计划组成。县(市、区)政府性债务收支计划由县(市、区)本级政府性债务收支计划和乡镇政府性债务收支计划组成。市、县(市、区)本级政府性债务收支计划由各部门、单位政府性债务项目收支计划组成。 第十条政府各部门、单位举借政府性债务的,必须按照财政部门的要求编制部门(含所属单位,下同)、单位政府性债务项目年度收支计划。 第十一条政府性债务收支计划包括举借、偿还政府性债务计划和债务余额变动情况,按项目、债务类型反映举借和偿还政府性债务的情况,按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。 第十二条政府性债务项目的资金来源必须报经财政部门审核,由投资审批主管部门批准立项,举债部门、单位将批准立项项目的债务编入政府性债务收支计划。 第十三条举借政府性债务的部门、单位必须按财政部门的规定,在报送年度财政收支预算时,报送政府性债务项目收支计划及有关资料。 第十四条乡镇政府举借政府性债务必须经上级财政部门审核,并纳入上级政府性债务收支计划。 第十五条各级财政部门负责审核、汇总和编制本级政府性债务收支计划,经同级政府常务会议审议批准后执行。 第十六条政府性债务收支计划经同级政府常务会议审议批准后的一个月内,由财政部门分解、下达有关部门、单位或乡镇。 第十七条经批准的市(含区)、县(市)政府性债务收支计划须报省财政厅备案。 各市财政部门负责全市政府性债务收支计划的汇总工作,并于每年5月底前上报省财政厅。

地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理,必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则,一方面,负债是政府主动经济行为,要限制举债行为,控制负债规模,防范债务风险;另一方面,负债是客观存在和现实需要,要加强资金调度.重视资金效益.提升偿债能力。简单地说,就是严控新债,用好旧债,滚动发展,良性循环.使负债既不能压垮政府,影响政府职能的发挥和有效运作.同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此,地方性政府债务的管理重点,就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险,措施有: 1.建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额,分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性.选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目.坚决防止低水平重复投资,讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行.整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度,讲求效益,加强管理,规避风险”的原则.对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2.建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原

则、举债范围、债务资金的使用与监管.规范举债行为;二是定期地对债务分类结构实行动态分析,建立债务动态监测评估机制;三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构.设定多项风险控制指标,确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3.建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算,综合项目建设资金需要的具体情况.确定融资结构及期限.拓展融资品种,降低财务费用。 4.建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性,树立债务的风险意识和责任意识,加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计;对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为,要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5.设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度,针对建设项目,确定用土地资产或其他资产平衡建设资金,确保偿债资金来源;二是建立项目收益归集制度.坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则.将政府性项目收益归集到偿债专户,作为偿债资金的来源保障;三是建立偿债准备金管理制度,以有效防范和化解政府性债务风险。规范政府偿债资金的筹集使用管理,增强政府对债务的承受能力。确保财政平稳运行。 (二)运作

政府性债务管理办法

贡山县政府性债务管理暂行办法第一章总则 第一条为加强本县政府性债务的监督管理及举借、使用和偿还的行为,完善政府债务管理体制,防范和化解政府债务风险,促进本县社会经济发展,根据有关法律、法规,制定本办法。 第二条本办法所称政府性债务,是指由我县各单位和部门直接举借或者通过合法担保形式形成的,以及在特定条件下需要有政府偿还的债务。 第三条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和可支配财力相适应。各部门和单位负债规模应与本部门、单位偿债能力相适应。举借政府性债务应当遵循“规模适度、量力而行,突出重点、注重效益,明确责任、用还一致、防范风险”的原则。 第四条政府性债务实行统一管理,由县财政局安排本局相关股室进行综合管理,每月有政府性债务的单位必须到财政局相关股室进行政府性债务更新。县审计局依法对政府性债务进行审计。 第二章举借 第五条债务总规模依据贡山县社会经济发展水平,及相关经济指标和债务控制指标,确定债务总规模,并经县人大常委会审议通过。

第六条需用财政资金偿还的政府债务性债务,应当纳入财政预算。 第七条申请举借政府性债务的,应符合以下规定: (一)实施符合国家产业政策的项目。 (二)实施基础设施急需的项目。 (三)用于发展教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业的项目。 (四)政府认为应该举借或提供担保,并符合国家有关政策的政府性债务。 第八条财政部门应当对本级申请举借政府性债务的部门、单位提供的资料及其财务状况、负债情况、偿债计划、配套资金和还款能力等进行审核后。如果出现以下情况的不予批准举借或者担保: (一)偿还债务资金来源和责任没有落实; (二)超过财政承受能力容易引发债务风险; 第三章政府性债务资金的使用管理 第九条使用政府性债务资金的部门或者单位,应当按照批准的用途合理使用债务资金,不得挪作他用;确需变更用途的,应当按照原审批程序重新报批。 政府性债务资金不得用于平衡地方预算或者经常性支出。 第十条政府性债务需要进行招标和政府采购的,应严

乡镇政府性债务管理实施细则

乡镇政府性债务管理实施细则 第一章总则 第一条为加强政府性债务管理,规范举债和偿还政府性债务的行为,防范和化解政府性债务风险隐患,确保财政安全、平稳运行,根据《**省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》等文件精神,结合我镇实际情况,特制定本办法。 第二条政府性债务包括镇政府(含政府设立的各类投融资机构)及其所属单位向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款或向国内金融机构、单位、个人借款(含滞留、挪用其他资金)等形成的债务,以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的债务。 第三条举借政府性债务应当“计划报批、落实来源、规模控制、专款专用”的总体要求,坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目,主要用于事关区域整体发展所急需建设,但暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目,不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第四条政府性债务规模应当与本区域国民经济发展和政府财 力相适当,并落实好还款的资金来源。 第五条镇财政部门负责政府性债务管理,镇内审部门依法对政府性债务进行审计监督。 第二章政府性债务计划的编制 第六条各借款主体,必须按照镇财政部门的要求编制政府性债务项目年度收支计划。政府性债务收支计划要反映债务的余额变动情况,并按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。

政府性债务收支计划及有关资料在报送年度财政收支预算时一并报送镇财政部门。 第七条镇财政对各部门、单位的政府性债务收支计划进行汇总、分析、审核后,根据政府性负债的实际情况,结合实际需要与财力可能,进行综合平衡后,编制镇级政府性债务收支计划,报镇政府同意后执行。上级另有规定的,按上级规定程序报批。 第三章债务的规模、举借与审批 第八条政府性债务实行“计划立项、单位申请、财政审核、政府决定”的审批办法,并明确偿债责任及防范风险的措施。 第九条镇政府的政府性负债规模实行严格的债务指标控制制度。各项债务指标应控制在警戒线内即债务率不得超过100%,偿债率不得超过15%。 债务率=政府性债务余额/当年可支配财力 偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力 第十条新增镇债务性建设项目,债务指标在警戒线内的,由镇财政审查还款来源后实施;如债务指标超过警戒线的,需报经镇政府同意后方可借款。 第十一条镇政府和所属部门一律不得新增出借资金,不得新增对外担保。 第十二条对镇债务要争取每年有所下降,要以限期清收为重点,划分债务类别,制定周密的清收方案,做到有奖有罚。 第四章政府性债务责任人的职责和监管 第十三条举借政府性债务的部门、单位为最终债务人,最终债务人的法定代表人为偿债行政责任人,对偿还政府性债务承担行政领

地方政府债务问题的成因分析

地方政府债务问题的成因分析 中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调,举债意愿与举债约束失衡的结果,具有独特的生成逻辑和发展路径。 制度因素 1)转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时,并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后,虽然对这两级政府之间的事权进行过调整,但总的趋势是事权向地方下放。与此同时,为了增强中央政府的宏观调控能力,中央将消费税、关税等大税种划归中央,将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享,留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种,并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这种事权与财权划分的不对称,本应通过中央对地方的一般转移支付予以纠正。但分税制以来,虽然中央对地方的转移支付在不断加大,但力度不够,并且专项转移支付比重过大,一般转移支付比重偏小。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配,地方财政成了“吃饭财政”,有的连饭都无法吃饱,建设性事务只能转而寻求制度外融资,部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。 2)政府投融资体制改革滞后,地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷,主要表现在:一是政府投资范围过宽,不仅涵盖公共产品领域,而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域,由于国有经济固有弊端,无法和民营、外资企业竞争,政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证,形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。三是政府多部门融资,分散管理,融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄,偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资,项目收益根本无法还款,还款责任最终转嫁给地方政府,形成巨额的政府债务。 3)经济风险和社会风险的转嫁,加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后,政府对经济、社会微观领域事务干预过多,产权不清,导致经济、社会主体缺乏自我风险约束;由于市场化程度不高及市场准入的限制,保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成,许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府,形成地方政府债务。1996年来,各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险,如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产,以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时,基本上采取了财政化的风险转移模式。 政策性因素 1)积极的财政政策。1998年以来,为了治理通货紧缩,国家实施了积极的

地方政府债务问题研究综述

地方政府债务问题研究综述 摘要:近年来,我国地方政府拓展各种招商引资渠道,推进举债建设,加快了本地经济发展,并为我国经济常年保持高速增长做出了重要的贡献。然而,负债融资使得地方政府财政负担加重、地方政府财政风险不断增大。我国很多学者对该问题进行了研究,尤其是2008年金融危机之后,学界出现了研究潮流,但是学者的研究有很多重复。因此,如何正确的把握当前研究的新方向和新成果具有重要的意义,这也是本文的主要研究目的。 关键词:地方政府;债务问题;制度安排 尽管1994年我国开始实施了分税制,但中央与地方的财权、事权的划分一直不明确。如今,我国地方财政赤字迅速增长,地方政府债务规模不断膨胀,地方政府仅靠财政预算和少额的转移支付,无法承担其所有支出的责任。从而,为了追求地方经济的领先,尽管中央政府对地方政府负债融资有各种限制,各级地方政府仍通过非正规渠道大量举债,使得财政收支不平衡。财政收支的不平衡又使得财政债务风险累增。因此,本文拟对近年来地方政府债务问题的研究进行简要的梳理,并展开评论,试图对问题的深入探讨提供一些建议。 一、政府债务融资的理论基础 在财政分权的框架下,地方政府面临的预算约束可表示为:财政支出-财政收入= 转移支付流入+新增地方债务。学者们对地方政府债务问题的讨论也是围绕上述核算等式中各项之间的相互作用展开的。然而,Musgrave(1959)提出了经典的财政联邦理论,认为通过多层次的地方政府提供公共支出比单一的中央政府决策更为有效。所以,地方政府利用投资项目融资比使用当期的财政收入更为可取。 基于经典的联邦财政理论,根据“政府或有负债”理论(Hana Polackova,1998;Allen Schick,2002;Ashoka Mody,2003),通过结合各国实际,学者普遍认为只要能够理清政府债务产生的特殊原因,就能够有效的减少政府性债务的规模和防范相关风险。沿着这一思路,本文将对地方政府债务研究成果进行国外和国内的分类研究。 二、国外政府债务理论及其研究 国外对于政府债务的研究较早,理论研究成果较为丰富,可以分为以下几类: (一)弥补财政赤字和短期资金不足而导致的短期债务规模巨大 John L. Mikesell (2002)认为:弥补财政赤字,为资本性建设项目融资和弥补短期资金不足是形成政府债务的三大主要原因。Thomas P. D. Napoli (2008)通过实证得出美国地方政府的短期债务增幅很大的结论。Qian(1997)、Wildasin (1997)都是运用预算软约束理论和不完全财政联邦主义,解释了地方政府债

政府性债务

政府性债务是以货币或其他经济资源偿还的各种负债,是政府机关、事业单位、企业或其他经济组织,以政府名义向国内外或境内外承借或担保,政府负有直接或间接偿还责任的债务。 政府性债务划分为显性债务、隐性债务两种类型。对于隐性债务往往缺少有效、统一的监测、管理制度,隐蔽性强,已成为政府性债务风险的主要出险区。 最近几年,地方政府为促进经济发展,改善城市基础设施,逐渐加大了投入力度。在财政性资金投入不足的情况下,招商引资、出卖土地、举债等成为地方筹措资金的主要手段,发达地区和欠发达地区的政府债务余额急剧上升。经济发达地区因地方财力状况较好,政府具有一定的偿债能力,债务余额占国内生产总值和财政收入的比例相对合理,对经济、财政的快速健康发展具有重要的作用。 以厦门为例,近几年,厦门市贯彻实施积极财政政策,通过融资集资举债,加大基础设施投入,如海沧大桥、环岛路二期、三期等重点项目的开工建设,对改善城市面貌起了巨大的推动作用。员当湖污水改造成功,成为城区改造典范;环岛路的建成和市政绿化率不断提高,获“东方夏威夷”之称,使厦门成为温馨的海上“城市花园”;海沧大桥的贯通,大大缩短了岛内外距离;火炬高科技园、软件园、留学生创业园的相继建设,为经济的持续发展增添新的动力。另外,厦门东通道的建设,又将为厦门“海湾型城市”建设抹上重重的一笔。2003年厦门国内生产总值达760.12亿元,增长17.2%,财政收入达149.22亿元,增长18.2%,因此可以说,相对合理的债务余额,对厦门经济、财政的快速健康发展功不可没。 但大部分经济落后地区,举债规模偏大,债务余额所占地方财政收入的比例偏高,一旦国家宏观政策调整,银根紧缩,将出现债务偿还困难。 一、地方政府大量举债的原因 地方政府大规模举债的原因很多,既有客观原因,也有主观原因,既有合理的一面,也有不合理的一面。主要有以下几点: 一是转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。 二是地方经济落后,财力薄弱。为发展地方经济,地方政府通过上级财政借款、银行贷款、土地抵押和工程项目欠款等方式大量举债。但政府在举债时,缺少统一管理和约束机制,多头并举,管理混乱,重债务收入、轻债务偿还,过分依赖上级财政或金融机构,有的甚至存在逃废债务的心理。举债规模过快过猛,是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。 三是过浓的政绩意识助长了地方政府的大量举债。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标,不顾财力所限,盲目上项目,求速度,大量对外借款,将还债义务推给下届政府,明显的短期行为。 四是公共企业大量贷款,政府承担还款责任。随着城市规模的扩大和城市人口的膨胀,城市公用事业建设面临着巨大压力,公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高,政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了城市发展的需要。公益项目的建设更注重的是社会效益,而不是经济效益,债务的偿还还不可能依靠项目的收入完成,大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上,加剧了政府债务负担,使得投资风险不断向地方政府集中。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”,负债累累。 二、地方政府过渡举债的危害 第一,地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量,扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低,尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损,给当地财政背上了沉重的负担,也降低了经济增长的素质和质量。

地方政府债务现状及存在的问题和原因

地方政府债务现状及存在的问题和原因1.1地方政府债务规模现状 根据审计署的审计结果,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元,负有担保责任的债务26 655.77 亿元,可能承担一定救助责任的债务43 393.72 亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况。在这次审计中,在政府负有担保责任的债务中,包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52 亿元;在政府可能承担一定救助责任的债务中,包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT(建设-移交)、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借,且由非财政资金偿还的债务19 730.13亿元。 我国与一些国家的政府债务不同,我国政府债务主要用于消费性支出不同,我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设,大多有相应的资产和收入作为偿债保障。目前,国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准,参考一些国家和国际组织的通常做法,通过比较负债率、政府外债与GDP (国内生产总值)的比率、债务率和逾期债务率等指标,对2012 年底8我国政府性债务负担状况进行分析,结果表明,全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内,风险总体是可控的。但是相对目前来说,规模仍然是很大,增长速度很快,部分地方和行业债务负担较重等等还存在着一系列问题。 1.2地方政府债务存在的特点 现阶段我国地方政府债务具有以下几个特点。(1)规模大。如果按照2010年的增长速度,2012年地方政府债务规模估计已经达到GDP的29%,远高于1996年的3.4%。相比之下,日本的政府债务虽已相当于GDP的200%,但其中地方政府债务与GDP的比例近期一直在40%附近波动;美国同样是联邦政府债务较多,而地方政府的债务率比较低。我国地方政府的债务率比日本稍微低一点,比美国高得多。(2)债务周期短,2010年还期5年以内的债务占比70%。(3)债务率高。债务率是地方政府债务与地方可支配收入的比例,目前平均水平已经达到150%。如果计算债务与本级财政收入(不包括中央转移支付收入)的比例,

政府性债务管理工作总结

政府性债务管理工作总结 政府性债务管理工作总结今年以来,我县按照上级文件各项规定要求,认真做好政府性债务各项工作,进一步规范政府债务管理工作,积极开展政府债券置换和新增债券资金有关工作。现将20XX年有关工作汇报如下:一、20XX年我县政府债务余额基本情况。 截至20XX年底,XX县政府债务余额XX亿元,其中:政府负有偿还责任的一般债务余额XX亿元,政府负有偿还责任的专项债务余额X亿元。政府债务余额同比20XX年增长了 1.27%。20XX年末政府债务率为 68.05%。 二、政府性债务管理工作。(一)全面厘清政府性债务,纳入全口径预算管理。 我县把政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。在我县政府债务限额内举借债务时,及时编制预算调整方案,报请县人大或人大常委会批准,依法接受人大监督。省核定20XX年我县债务限额总计XXXXX万元,其中一般债务限额XXXXXX万元、专项债务限额XXXX万元;我县20XX年底政府负有偿还责任的债务余额为XXXX万元,其中一般债务余额 XXXXX万元、专项债务余额XXXX万元,均未超过省核定的债务

限额。 (二)完善政府性债务制度建设,积极认真开展日常工作,构建全面监管体系。 根据上级政府性债务管理文件要求,结合我县实际,县财政局出台了《关于做好地方政府债务管理工作的意见》财债【20XX】X号和《关于加强专项债券资金使用管理的通知》财债【20XX】X号,对政府性债务的举债和审批进行了严格规定,明确了偿还责任,强化了考核问责机制,做到所有政府性债务纳入财政部门统一管理。严格执行限额管理,编制年度债务计划,由债务单位负责编制计划交县债务办审核,经县政府同意后予以上报。建立地方政府性债务公开制度,按规定时间在网上公开政府性债务及其项目建设情况,自觉接受社会监督。 严格债务举债程序,把好审核关,根据举债单位申请,由财政部门根据年初通过的新增债券申报计划,审核债务融资申请,确定确需举债项目,上报县政府并通过人代大会常委会同相关部门进行审定。20XX年我县新增债券XXXXX万元。 积极完成省、市交办的各项工作,配合做好省厅、发改委及人大对我县债务管理方面的调研准备工作,积极提交上级交办债务管理相关征求意见反馈,按时做好政府存量债务置换、新增债券、债务计划编制以及一类债务相关摸底等工作。虚心向上级请教,及时学习债务相关文件精神,及时把握政策方向。

地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理意见 和建议 Prepared on 22 November 2020

地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理,必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则,一方面,负债是政府主动经济行为,要限制举债行为,控制负债规模,防范债务风险;另一方面,负债是客观存在和现实需要,要加强资金调度.重视资金效益.提升偿债能力。简单地说,就是严控新债,用好旧债,滚动发展,良性循环.使负债既不能压垮政府,影响政府职能的发挥和有效运作.同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此,地方性政府债务的管理重点,就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险,措施有: 1.建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额,分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性.选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目.坚决防止低水平重复投资,讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行.整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度,讲求效益,加强管理,规避风险”的原

则.对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2.建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原则、举债范围、债务资金的使用与监管.规范举债行为;二是定期地对债务分类结构实行动态分析,建立债务动态监测评估机制;三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构.设定多项风险控制指标,确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3.建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算,综合项目建设资金需要的具体情况.确定融资结构及期限.拓展融资品种,降低财务费用。 4.建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性,树立债务的风险意识和责任意识,加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计;对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为,要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5.设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度,针对建设项目,确定用土地资产或其他资产平衡建设资金,确保偿债资金来源;二是建立项目收益归集制度.坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则.将政府性项目收益归集到偿债专户,作为偿

2013年全国省级地方政府性债务审计结果

全国30个省级地方政府性债务审计结果解读 观点简述: 2014年1月23日起,各省市审计厅陆续公布了各自政府性债务审计结果,截至1月27日,共30个省级行政单位和3个计划单列市公布了地方政府性债务情况。 债务规模和结构方面,国内省级行政单位债务规模、债务类型和增长速度差异较大,江苏、广东、浙江债务规模较大,甘肃、安徽等部分地区债务增长速度较快。从债务结构来看,大部分地区债务以政府负有偿还责任的债务为主,但重庆、山西、甘肃等部分地区债务以或有债务为主;从债务层级来看,各省份中市级和县级政府是主要的举债主体,但部分西部不发达地区由于省级政府或国有企业在经济中占主导地位,以省级政府债务为主,并且广东、江苏、浙江等省份县域经济强,县级政府债务占比较高。 举债主体方面,融资平台是地方政府性债务最主要的举债主体,但山西、新疆、云南等中西部地区政府机构是主要举债主体。资金来源方面,银行贷款是地方政府最主要融资方式,但部分中西部地方政府近年来BT、信托等“影子融资”快速增长,政府债务或有风险较大。债务投向方面,大部分地区债务以市政建设领域为主,但部分基础设施落后的中西部省份债务以交通行业债务为主。 债务指标方面,各省市地方政府负债率均较低,但重庆、云南已接近国际警戒线,各省自己公布的债务率均低于100%,总债务率超过90%的有北京、重庆、贵州、云南;但是如果考虑全口径政府性债务的话,重庆、云南、湖北、吉林、甘肃等债务指标表现较弱,而广东、山东、河南、安徽等地区债务指标表现较好;湖南、云南、内蒙古、陕西、河南、甘肃等中西部地区的政府性债务逾期率较高;浙江、海南、福建、重庆等地的偿债对土地依赖程度很高,偿债资金稳定性较弱。

地方政府性债务管理系统3.0升级说明

系统升级说明书 地方政府性债务管理系统V3.0 升级说明 一.升级背景和目标 地方政府性债务管理系统(以下简称地债系统)是财政部主持开发、并在全国各级政府普遍使用的政府债务管理系统,自2011年在各地区部署使用以来,为财政部及各地方在政府性债务动态监控、项目分析、风险预警方面提供了强有力的数据支撑。2014年,国务院和财政部相继发布了国发【2014】43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和财预〔2014〕351号文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,旨在建立和完善债务管理机制,建立一般债务和专项债务相结合的规范的地方政府债务举借机制,妥善处理存量债务和在建项目后续融资。 根据以上政策文件要求,部里提出了对地债系统的升级改造需求,本升级版本着眼于满足财政部和各级地方政府对于2015年地方政府债务管理的新的业务要求,作为2014年V2.0系统的升级版本,新增了地方政府债券统计管理功能模块和债务限额分配模块,并对原系统的存量债务管理、统计报表、自定义查询、数据锁定等功能进行了改进和优化。系统整体界面简洁大方,风格统一,功能操作简单、灵活,易于上手。同时,继续基于原C/S/S架构的RMIS报表平台开发,能实现全省各级财政部门及债务单位集中填报、上报审核、统计分析、预警提醒等的管理模式,做到数据一端录入,多端共享,既实现数据的互联互通,又达到不同用户分工协作的目的。

二.升级功能介绍 作为地方政府性债务管理系统V2.0的升级版本,地方政府性债务管理系统V3.0产品依据各地方债务管理工作逐步推进及国务院加强债务管理的需要,新增了债券发行兑付信息统计和债务限额分配功能模块,并对原系统中部分功能进行了改进和优化。 注:本版本要求财政部门必须使用网络版,不能再使用单机版,单机版中没有财政部门的相关功能。 2.1地方政府债券统计 地方政府债券统计由省级财政部门填报债券发行及转贷市县情况,以及省本级债券的使用情况,地市财政部门填报债券向下级区县再转贷的情况和市本级债券的使用偿还情况,最后是区县财政部门填报收到的债券转贷资金的使用及偿还情况,包括还本、付息和支付手续费。填报的债券具体信息包括债券编码、名称等基本信息、转贷下级信息、转贷到期收回情况、本级债券支出使用情况、应付本金和利息、实际支付利息和手续费、到期实际偿还本金情况等。 系统能够实现对债券到期本金和应付利息的自动测算,并根据转贷情况分下级和本级分别测算需要偿还的本金和利息情况,并对到期债券本金和利息进行偿还提醒,形成全省各级政府的债券信息管理台账,可以生成债券余额、到期、逾期等情况的分类、分地区汇总和明细表。

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