自然灾害中毁损、灭失房屋按揭贷款问题的法律思考
张琪 , 王磊北京大学法学院
[摘要] 2008年，随着我国一些地区冰雪和地震等灾难的发生，使得自然灾害中毁损、灭失房屋的按揭贷款问题引起了高度关注。为了解决在灾难中毁损、灭失房屋的按揭贷款问题，我国银行及相关部门制定了一系列政策文件，以解燃眉之急。然而，这仅仅是应急之策，非长远之计。为了应对将来在自然灾害中可能发生的毁损、灭失房屋的按揭贷款问题，我国应该结合国情，在借鉴国外经验的基础上，制定出长远的法律对策。
[关键词] 房屋按揭贷款法律对策按揭贷款保险巨灾风险证券化
2008年5月12日，四川汶川发生8.0级大地震，造成了巨大的人员伤亡和经济损失。官方数据显示，在这次地震中，倒塌房屋778.91万间，损坏房屋2459
万间，大约43.6万座建筑被摧毁或严重破坏，480万人无家可归。目前，业界相关机构估计银行业在这次地震灾害中的损失在450亿到500亿元之间，造成损失的一个很重要的原因就是银行不良贷款上升，其中，毁损、灭失房屋的按揭贷款就是不良贷款的一部分。由此，地震中借款人房屋毁损、灭失的是否要偿还银行按揭贷款的问题成为讨论最热烈的话题之一。在之前的同年1月10日至2月6日，我国西部和整个长江流域共计19个省市自治区遭遇了50年难遇的严重冰雪灾害，也损坏了大量房屋。本文将在阐述房屋按揭贷款的法律性质的基础上，以我国解决汶川地震中毁损、灭失房屋的按揭贷款问题的应急之策为切入点，结合国情，同时借鉴国外经验，提出我国解决自然灾害中毁损、灭失房屋按揭贷款问题的法律对策。
一、房屋按揭贷款的法律性质
（一）房屋按揭贷款的概念
我国大陆地区的房屋按揭贷款，是指在购房者已经根据购房合同向房地产开发商先支付首期付款的情况下，剩余购房款由银行以按揭贷款形式发放并直接给予开发商，同时借款人将所购房产的权益或所有权抵押给银行，以担保其按月向银行还本付息的一种抵押贷款。在实务中又被称为“个人住房抵押贷款”、“个人住
房按揭贷款”等。
“按揭”一词是英美法中的mortgage在我国香港地区的粤音译法。英美法、香港法按揭的实质是通过对按揭物所有权的转移来保障债权的实现，同时赋予按揭人以赎回权，其法律构成具备这样的特点：特定财产所有权转移而占有不转移，债权人在债务人不履行债务时确定地取得所有权，债务人则享有通过履行债务而回赎担保物的权利。
我国大陆地区的按揭概念与上述不相同。在按揭期间，银行作为受揭人并不取得标的物的所有权，所有权仍归按揭人所有，按揭房屋所有权也不会因按揭人不清偿债务而当然转移于银行手中。实践中通常的做法是由银行将按揭财产变价并优先受偿或由开发商按之前的约定将该房屋回购，并以回购款偿付银行本息。
（二）我国房屋按揭贷款业务的法律剖析
按揭自90年代初由香港地区传入我国大陆地区以来，我国的个人住房抵押贷款称谓就开始逐渐被个人住房按揭贷款所取代。目前我国大陆地区的法律、行政法规及部门规章始终没有对按揭一词做出界定，实践中的按揭实际上是冠按揭之名，行抵押之实，因此我国大陆地区的按揭贷款业务具有特殊的法律内涵，其主要表现如下：
1、从法律法规规定上来看，我国的按揭实质就是抵押。对于现房按揭，就是指现房抵押，直接适用担保法及其司法解释关于房地产抵押的有关规定。对于期房按揭，《城市房地产抵押管理办法》将其称为“预购(预售)商品房抵押”。
2、从司法解释上来看，个人住房按揭贷款实际是指个人住房担保贷款。2003年6月1日起施行的《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》明确提出了商品房担保贷款合同的概念，从该司法解释第23条、第24条、第25条关于商品房买卖合同与商品房担保贷款合同的相互制约关系上来推理，个人住房担保贷款与个人住房按揭贷款具有相同涵义。
3、从法律主体上看，具有多个法律主体。房屋按揭贷款中，包括借款人（即购房者）、开发商和贷款银行三个最基本的法律主体。
4、从法律关系上看，具有多层法律关系。房屋按揭贷款包括三个基本法律关系，即开发商与借款人之间的房屋买卖法律关系、借款人与贷款银行之间的借款合同法律关系和借款人与贷款银行之间的抵押合同法律关系。此外，还可能存在以下法律关系：在预售阶段开发商为保证借款人清偿贷款而与贷款银行之间产生的保证合同法律关系；借款人按贷款银行指定的险种向保险公司办理保险而产生的保
险关系；开发商在借款人不能按约定向贷款银行偿付本息时按原房价的一定比例回购房屋而产生的房屋回购关系。
二、汶川地震中毁损、灭失房屋按揭贷款问题相关文件的法律分析
（一）中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于全力做好地震灾区金融服务工作的紧急通知》
2008年5月19日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会发布《关于全力做好地震灾区金融服务工作的紧急通知》（以下简称“5·19《通知》”），规定：各银行业金融机构要充分考虑到受灾地区群众和企业的实际困难，对灾区不能按时偿还各类贷款的单位和个人，不催收催缴、不罚息，不作不良记录，不影响其继续获得灾区其他救灾信贷支持。受“5·19《通知》”的影响，中国建设银行、中国农业银行及中国银行等纷纷出台政策，给予重灾区最长6个月的贷款展期。“5·19《通知》”的下达，对灾区借款人灾后重建，尽快恢复生产生活起了重要的作用。同时，这一规定的做出，也有相应的法律依据。根据我国《民法通则》第107条和《合同法》第117条第1款的规定，地震作为不可抗力的情形之一，其发生的直接法律后果，就是免除违约和侵权的民事责任。[i]因此，地震可以免除合同迟延履行的民事责任。“5·19《通知》”中做出的规定，即表明借款人与银行间的借款的合同可以延期履行。
（二）中国银行业监督管理委员会《关于做好四川汶川地震造成的银行业呆账核销工作的紧急通知》
2008年5月23日，中国银行业监督管理委员会发布《关于做好四川汶川地震造成的银行业呆账核销工作的紧急通知》（以下简称“5·23《通知》”），规定：各银行业金融机构要根据《金融企业呆账核销管理办法（2008年修订版）》的规定，对于借款人因本次地震造成巨大损失且不能获得保险补偿，或者以保险赔偿、担保追偿后仍不能偿还的债务，应认定为呆账并及时予以核销。
在这个通知出台以后，很多人认为如果借款人的债务能够被认定为呆账予以核销，就意味着一笔勾销，就等于贷款银行放弃债权。[ii]其实，这是一种误解。呆账是指按财政部有关规定确已无法收回，需要用呆账准备金冲销的贷款。呆账核销是金融企业根据审慎会计原则，以计提的呆账准备金冲减认定的呆账的账务处理过程。呆账核销是一种财务行为，而放弃债权是法律行为，之所以人们会产生一笔勾销的错觉，原因就是银监会的通知在特定背景下使人产生了模糊概念：银行是不能放弃债权的，但面对灾区百姓又不能无所作为。根据有关规定，金融企业对已核销的呆账要作账销案存处理，即核销后的呆账虽不再在银行资产负债表
上进行会计确认和计量，但银行与借款人之间的借贷关系仍然存续。除法律法规规定债权与债务或投资与被投资关系已完全终结的情况外，金融企业对已核销的呆账继续保留追索的权利，并对已核销的呆账、贷款表外应收利息以及核销后应计利息等继续催收。
由此可见，“5·23《通知》”并没有要求贷款银行放弃债权，没有赋予借款人免于偿还贷款的权利。相对于“5·19《通知》”发布后各大银行给予重灾区最长6个月的贷款展期而言，这个通知只是赋予借款人可以在更长的时间内延期履行的权利，因为金融企业对已核销呆账的追索权的实现有赖于借款人偿债能力的恢复，而借款人偿债能力何时恢复是不确定的，很可能是超过6个月的。（三）财政部《关于金融机构地震灾区贷款减免的规定》征求意见稿
2008年6月初，财政部金融司向各大商业银行下发了一份《关于金融机构地震灾区贷款减免的规定》的征求意见稿。在个人住房抵押贷款方面，这一征求意见稿规定符合5种情形[iii]借款人可以获得贷款减免。实际上财政部做出的征求意见稿与现行法是有冲突的。根据1996年6月28日中国人民银行发布的《贷款通则》第37条的规定：“未经国务院批准，贷款人不得豁免贷款。除国务院批准外，任何单位和个人不得强令贷款人豁免贷款。”根据这一规定，除国务院批准外，财政部是不得强令贷款银行豁免贷款的。财政部向各大商业银行下发的地震灾区贷款减免征求意见稿有公权利侵犯私权利之嫌。只是到目前为止，财政部《关于金融机构地震灾区贷款减免的规定》只是征求意见稿，还尚未正式出台，不具有法律效力。
（四）中国建设银行实施中国银行业监督管理委员会《关于做好四川汶川地震造成的银行业呆账核销工作的紧急通知》的细则
2008年6月16日，中国建设银行出台实施“5·23《通知》”的细则，依据财政部有关规定，率先明确了地震灾区贷款损失的核销条件。对于房屋按揭贷款，这一细则规定：借款人贷款所购房屋倒塌、损毁或成为危房无法居住的，经当地政府房屋安全管理部门或抗震救灾指挥中心等权威部门提供房屋损失鉴定证明等，建行有关分支机构按“自然灾害”核销条件申报。
中国建设银行这一细则的直接法律依据是财政部《金融企业呆账核销管理办法（2008年修订版）》第4条第（三）项[iv]和“5·23《通知》”的相关规定。中国建设银行在细则中规定的“借款人贷款所购房屋倒塌、损毁或成为危房无法居住的”这一情形，明确了财政部、中国银行业监督管理委员会下发的两个文件中所涉及的“巨大损失”如何界定的问题，这有利于地震造成的银行业呆账核销工
作的开展。
三、国外对自然灾害中毁损、灭失房屋按揭贷款的法律保护
（一）巨灾保险制度
通常我们所说的巨灾，是指由于某种不可控制或未能预料的破坏性因素的作用，使人类赖以生存的环境发生突发性或累计性破坏、恶化，引起人群伤亡和社会财富灭失的现象和过程。而巨灾风险作为一种特殊风险，是指在未来可能对人类社会财富和生命安全造成损失非常巨大的风险。巨灾风险按发生的原因可以分为两大类：自然灾害风险和人为灾害风险。自然灾害是由自然力造成的事件，具体形式包括：地震、雪灾、暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷风、雹灾、冰凌和泥石流等。人为灾害是指成因与人类活动有关的重大事件，具体形式包括：重大火灾、爆炸、航空航天灾难、航运灾难、公路或铁路灾难、建筑物或桥梁倒塌以及恐怖活动等。为了应对巨灾风险，世界各国或地区纷纷建立了巨灾保险制度，大体可以分为四种模式。其中，地震保险是巨灾保险制度的重要组成部分。
1、挪威模式：商业运作主导的巨灾保险制度
挪威立法规定，购买火灾保险的投保人必须同时购买巨灾保险，巨灾保险的保费收入纳入巨灾风险基金。基金的管理和运作完全采用商业化模式，在挪威境内开展火灾保险业务的保险公司都是该基金的成员。各家商业保险公司负责制定巨灾保险条款、厘定并收取保费、负责灾后赔偿等事项。在发生巨灾风险后，赔款将根据保险公司的市场份额在基金成员公司之间进行分摊。
2、日本模式：政府主导的巨灾保险制度
日本的地震保险区分为家庭财产和企业财产两大类，家庭财产地震保险属于强制性投保的险种，政府对家庭财产地震保险提供后备保证金和政府再保险政策支持。
日本的地震保险在其自身地震风险管理上也有着较为独特的分散机制，即分级承担风险。首先，由民间的商业财产保险公司以火灾合同附加条款承保，接着由国有再保险公司分担再保险，最后由政府承担国有再保险公司的超额损失。也就是说，凭借着较为完善的风险再分散系统，政府实际上是日本地震风险的最后买单者。
3、新西兰模式：政府和商业保险公司合作的巨灾保险制度
新西兰的地震委员会、保险公司、保险协会三者各司其职应对地震风险：地震委员会负责法定保险的损失赔偿，其积累的巨灾风险基金主要来源于强制征收的保
险费以及基金在市场投资中获得的收益，利用国际再保险市场进行风险分散；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿；保险协会负责启动应急计划。根据规定，如果新西兰地震委员会支付2亿新元难以弥补损失，则启动再保险方案，如果损失额超过20.5亿新元，则由巨灾风险基金支付至耗尽，仍不足时，由政府负担剩余理赔支付。
4、土耳其模式：保险公司、政府及国际组织共同合作的巨灾保险制度
土耳其的巨灾保险制度是由保险公司、政府及世界银行共同合作的。通过立法，土耳其要求所有登记的城市住宅必须投保强制性地震保险，但是强制性地震保险的保额有一个上限，为25000美元，超过部分实行商业性自愿保险。强制性地震保险条款全国统一。巨灾保险基金由政府代表、商业保险公司和学术界代表共同管理。
（二）巨灾风险证券化
随着巨灾所造成的保险损失越来越大，国际上许多保险公司都尝试将巨灾保险的风险向资本市场转移，即通过新型的金融衍生工具和证券化工具，将巨灾保险风险打包，在资本市场上寻求投资者以分散保险公司承保的风险。这种非传统的风险转移方法，被称为巨灾风险证券化。
巨灾风险证券化产品是将巨灾证券出售给资本市场中的投资者以获取资金来为巨灾保险风险提供直接保障，与其它证券产品不同的是，这些证券的最终回报是以某一巨灾保险损失的发生及受灾程度紧密联系的。它是资本市场与保险及再保险市场结合的产物。[v]目前，国外比较活跃的巨灾风险证券化产品主要有巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权、巨灾互换等，其中，应用比较广泛的是巨灾债券。在国际巨灾风险证券化市场上，美国是巨灾风险证券化的发祥地和最大、最重要的市场，第一代的巨灾风险证券化产品就是1992 年芝加哥期权交易所发行的巨灾期货，目前美国巨灾风险证券化运作已经扩展到对东部、西部海岸风暴和地震的再保险层面上。欧洲也是一个重要的巨灾风险证券化市场，活跃在国际巨灾风险证券化市场的几家大型再保险机构的总部就设在欧洲，而且，欧洲风暴也是巨灾风险证券化的一个重要的被证券化对象。在日本，自1997年以来就开始使用巨灾风险证券化产品作为其地震风险的管理工具了，由于地理和气象条件的原因，当然还有其经济、保险发展水平的原因，日本的巨灾风险证券化也比较发达。此外，广大发展中国家和地区也开始重视巨灾风险证券化的理论研究和实际应用，出现了许多新兴市场案例，如土耳其实施了地震保险证券化计划，我国台湾地区在2003 年8 月发行了1亿美元的地震巨灾债券。[vi]
四、我国解决自然灾害中毁损、灭失房屋按揭贷款问题的法律对策
（一）在实施近期对策的基础上，通过设立专项基金化解地震灾区按揭贷款的现实问题
近期对策，主要用于解决突发的自然灾害中毁损、灭失房屋的按揭贷款问题。如此次汶川地震中，针对毁损、灭失房屋的按揭贷款问题，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、财政部、各大银行出台的一系列文件等。近期对策的制定，一定程度上缓解了灾害中毁损、灭失房屋按揭贷款问题上引发的矛盾。然而，从地震发生后出台的一系列政策文件中可以看出，它只是赋予了借款人延期履行其与贷款银行之间的借款合同的权利，并没有最终化解地震灾区按揭贷款的根本问题。
有观点认为，除了保险公司的少量赔付外，汶川地震中毁损、灭失房屋的按揭贷款损失应该由借款人、贷款银行和政府分担。虽然这样做可以比较快地解决问题，但是会给各方带来很大的压力，未为可取。笔者认为，可以由借款人、贷款银行和政府注资设立地震灾区按揭贷款专项基金。地震灾区按揭贷款专项基金的设立，是考虑了借款人、贷款银行和政府三方的利益，它类似于社会保险基金。专项基金可采取运营的方式，这样可以增加一定收益。运营的方式上可仿效社会保险基金，购买政府债券、存入银行、投资于符合政策导向的项目、进入资本市场购买股票和进入国际资本市场等，运营的收益要专款专用于偿还汶川地震中毁损、灭失房屋的按揭贷款。地震灾区按揭贷款专项基金的设立，有利于保障社会稳定，此外，专项基金设立后，通过专项基金运营模式产生的收益，对地震中毁损、灭失房屋按揭贷款的偿还也起着重要的作用。
（二）制定长远对策，完善按揭贷款保险制度，建立我国的巨灾保险制度并实施巨灾风险证券化
长远对策，主要是应对今后可能发生的自然灾害所引发的毁损、灭失房屋的按揭贷款问题。此次为了解决汶川地震中毁损、灭失房屋的按揭贷款问题，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、财政部、各大银行出台的一系列政策文件，只是应急之策，而非长远之计。
为了应对今后可能发生的自然灾害中毁损、灭失房屋的按揭贷款问题，我国应该结合国情，借鉴国外经验，设计出长远对策，即：在完善按揭贷款保险制度的基础上，建立我国的巨灾保险制度，并实施巨灾风险证券化。
1、完善我国的按揭贷款保险制度
按揭贷款保险是指借款人在申请房屋按揭贷款时，根据合同的约定购买的保险，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人因下岗、死亡、伤残、疾病等原因不能按期偿还贷款本息时负责替借款人偿还本息的行为。目前，我国住房金融市场上普遍采用的按揭贷款保险主要是按揭贷款房屋的财产保险，主要保障按揭贷款房屋免受意外事故和自然灾害毁损的风险。
根据承保业务的独立与否，按揭贷款财产保险可以分为按揭贷款财产保险主险和附加险两类。其中，主险是以保险合同为依据的承保业务，主要承保火灾、爆炸、雷击、雪灾、暴雨、洪水、台风等基本风险，一般表现出独立性、综合性特征；而附加险却只能依附于主险之上，它不能独立承保，且一般属于主险不保的某一项除外风险或不保财产，如地震及其次生灾害所造成的一切损失。在实务中，主险是为了满足大众化的风险转嫁需求，而附加险则是为了满足保险客户的特别需求，它们共同构成按揭贷款财产保险系列，供投保人自主选择。[vii]
在房屋按揭贷款中，借款人须强制购买按揭贷款财产保险主险的法律依据是中国人民银行1998年5月9日颁布实施的《个人住房贷款管理办法》第25条的规定。事实上，这是违反《保险法》有关规定的。根据《保险法》第11条的规定，只有法律、行政法规规定才能强制他人订立保险合同，而中国人民银行《个人住房贷款管理办法》是部门规章，其效力级别要低于法律、行政法规，因而无权要求借款人强制购买按揭贷款财产保险主险。
同时，《个人住房贷款管理办法》第25条在实施中受到广泛非议，如受益人问题，由借款人缴纳保费的保险，受益人却必须是银行，否则不予贷款；指定保险人问题，银行指定保险公司，借款人没有选择权；等等。[viii]鉴于此情况，2005年10月26日，中国工商银行率先发布公告称，在工商银行办理房屋按揭贷款将不再强制借款人提供保险。从2006年起，各银行不再强行要求借款人购买按揭贷款财产保险主险，不少借款人因节约支出而主动放弃投保，由此还出现大量退保。此次汶川地震中毁损、灭失的房屋的大多数借款人即使投保了按揭贷款财产保险主险，也仍然得不到赔偿，其主要原因在于目前按揭贷款财产保险主险的承保范围一般不包括地震，居民只能通过附加险种来投保地震险。由于地震附加险承保风险太大，保险公司从自身利益出发，一般不主动向客户推荐地震附加险，投保该附加险的人也很少，这项业务基本闲置，因此，这次汶川地震中毁损、灭失房屋的借款人，若投保按揭贷款财产保险，所起的作用是微乎其微的。
为了吸取此次地震灾害引发的毁损、灭失房屋的按揭贷款问题的教训，首先，我们要在协调借款人、贷款银行和保险公司利益的基础上，认真解决《个人住房贷
款管理办法》第25条在实施中受到的非议，使得大多数借款人能够投保按揭贷款财产保险主险。对于按揭贷款财产保险中的附加险（即承保地震及其次生灾害所造成的一切损失）的设定，我们应参照国外的经验，将低保额的政策保险与高保额的商业保险相结合，即国家补贴的巨灾保险基金只承担低保额的保险责任，有更高巨灾保险需求的则可以自愿通过商业保险来获得满足；同时，可以将其中政策保险的低保额作为地震附加险强制的保险金额限度，这个限额应当在对全国各地区巨灾风险存在状况和经济发展情况调研分析的基础上来确定。其次，在上述措施的基础上，我国应该尽快制定关于按揭贷款保险的法律或行政法规，规定按揭贷款财产保险主险和地震附加险为强制保险，建立比较完善的按揭贷款财产保险主险和地震附加险制度，这样就可以与《保险法》的有关规定相协调，同时也能为自然灾害中毁损、灭失房屋的按揭贷款问题提供了有力的法律保障。
2、建立我国的巨灾保险制度并实施巨灾风险证券化
根据承保范围的不同，巨灾保险制度可以分为单项巨灾保险制度和综合巨灾保险制度两类。单项巨灾保险制度仅承保一种巨灾风险，往往是一国或地区发生极其频繁的灾害；而综合巨灾保险制度则针对多种巨灾风险开展保险业务。关于二者的关系，从国际趋势来看，一般是一开始只承保一种巨灾风险，随着巨灾保险事业的发展和新的保险需要的出现，不断增加承保的风险范围，即总的趋势是由单项巨灾保险制度向综合巨灾保险制度发展。
对于我国而言，可以按揭贷款财产保险中的地震附加险为突破口，来建立按揭贷款房屋的巨灾保险制度。在关于按揭贷款保险的法律或行政法规中规定地震附加险中政策保险的低保额部分为强制保险，就建立了地震附加险这一巨灾保险险种，从而建立按揭贷款房屋的地震保险制度这一单项巨灾保险制度。在国际上，对于绝大多数国家而言，巨灾保险的性质是附加险。我国按揭贷款房屋的巨灾保险制度应该与国际接轨，总的趋势是，在地震保险制度这一单项巨灾保险制度的基础上，将其他巨灾风险（如雪灾、暴雨、洪水、台风等）的性质从主险转化为附加险，将这些巨灾风险纳入巨灾保险制度的承保范围，建立针对包括地震在内的多种巨灾风险的综合巨灾保险制度。
巨灾风险证券化是建立在巨灾保险制度的基础上的，是巨灾保险制度的延伸与扩展。我国在建立了巨灾保险制度以后，就可以考虑进行巨灾风险证券化的试点。在实施巨灾风险证券化的过程中，应首选对我国经济造成危害较大的地震、洪水和台风作为被证券化的基础对象，因为这几种风险的特征和规律比较好掌握或更多地被认识，同时它们也是目前国际巨灾风险证券化市场最多被证券化的对象。关于巨灾风险证券化产品的选择，应参照国际上的通行做法，采取发展比较快、
设计方法比较成熟、应用比较广泛的巨灾债券的形式。当然，将在我国建立的巨灾保险制度及在此基础上实施的巨灾风险证券化形式，一定要从我国的实际情况出发，以适应国内的现实需要。
[i]参见杨立新：《地震引发的民事法律后果分析》，《检察日报》，2008年5月27日。[ii]此类观点可参见周亚琼：《地震造成不能偿还债务或可一笔勾销》，和讯网，2008年5月23日；杨斌、喻春来：《地震受灾无力还个贷，银行一笔勾销》，《每日经济新闻》，2008年5月26日；董颖：《银行打响地震呆账核销攻坚战（业界聚焦）》，《市场报》，2008年5月30日。
[iii]这5种情形是：1、住房抵押贷款借款人死亡或者严重伤残，且按揭购买的住房已不具备居住条件的，金融机构可予以债务豁免。2、对于住房抵押贷款借款人死亡，按揭购买的住房具备居住条件，但继承人为孤老或孤小的，金融机构可予以债务豁免。其他继承人可选择放弃房屋继承权和债务，或继承房屋同时承接债务。其他继承人承继的房屋存在损毁的，由县级以上人民政府有关部门认定损毁程度后，金融机构按比例豁免贷款本金。对无继承人的按揭住房，金融机构可行使抵押权。3、对于住房抵押贷款借款人严重伤残，按揭购买的住房具备居住条件，且该住房为借款人惟一住房的，金融机构可予以债务豁免。4、对于住房抵押贷款借款人未死亡、未严重伤残，但房屋已不具备居住条件的，经县级以上人民政府有关部门认定借款人已无住房且不具备还款能力，金融机构可予以债务豁免。5、对于住房抵押贷款借款人有伤残但达不到严重伤残标准，或房屋存在一定程度毁坏但尚具备居住条件的，经县级以上人民政府有关部门对伤残或损毁情况进行认定后，金融机构可给予一定比例减免贷款。
[iv]《金融企业呆账核销管理办法（2008年修订版）》第4条第（三）项规定：“金融企业经采取所有可能的措施和实施必要的程序之后，符合下列条件之一的债权或者股权可认定为呆账：（三）借款人遭受重大自然灾害或者意外事故，损失巨大且不能获得保险补偿，或者以保险赔偿后，确实无力偿还部分或者全部债务，金融企业对其财产进行清偿和对担保人进行追偿后，未能收回的债权。”
[v]凌可：《国外巨灾风险证券化及我国的对策》，《当代经理人》，2006年第7期。[vi]参见伍燕芳：《浅谈国外保险风险证券化》，《商业研究》，2006年第5期。
[vii]参见郑功成、许飞琼主编：《财产保险》，中国金融出版社2005年版，第172页。
[viii]张文章：《购房者关注--按揭购房强制保险之“八宗罪”》，《南方周末》，2002年9月26日。
目录 1 目的 (3) 2 范围 (3) 3 组织机构及职责 (3) 组织机构 (3) 职责 (3) 4 相关文件 (8) 5 工作程序 (5) 暴雨灾害风险评估及应对 (5) 雷击灾害风险评估及应对 (5) 地震灾害风险评估及应对 (6) 应急资源 (7) 人力资源保障 (7) 物资保障 (7) 医疗卫生保障 (7) 交通运输保障 (7) 治安维护保障 (8) 信息和通信保障 (8) 经费保障 (8) 6记录 (8)
1 目的 为提高公司应对自然灾害的能力，保证公司员工安全健康和公众生命安全，最大限度地减少财产损失、环境损害和社会影响，促进公司安全、协调、可持续发展，特制定本程序。 2 范围 本程序适用于各部门可能存在的暴雨、雷击、地震等自然灾害，各子公司可参照执行。 3术语和定义 无 4 组织机构及职责 组织机构 公司设立自然灾害应急救援指挥部，公司总裁任总指挥，安全分管副总裁任副总指挥，公司党、团、工会等部门负责人、各部门、子公司第一责任人和分管安全领导为指挥部成员。 应急救援指挥部下设自然灾害应急救援办公室和6个专项行动组，应急救援办公室设在公司综合部，综合部总经理任办公室主任，副总经理任办公室副主任。 职责 应急救援指挥部职责 贯彻执行国家相关法规和政策，宣布启动和终止应急预案，负责领导、指挥、协调应急救援工作，承担上级有关部门安排的其他工作。
应急救援办公室职责 制定应急工作有关制度和措施，指导各部门、子公司专项应急预案与公司自然灾害应急预案的协调与衔接，指挥协调各项应急救援工作，组织开展培训与演练。 疏散引导组职责 负责引导公司员工迅速有序地逃离灾害现场和危险区域，到达安全地点。同时积极做好受灾人员的安抚工作，协助各单位清点人数，向指挥部报告人员疏散情况。 应急行动组职责 负责在自然灾害发生时快速进入现场，及时消除安全风险，控制灾害影响扩大。医疗救护组职责 负责自然灾害现场的伤员抢救与护理，必要时组织救护车辆紧急将伤员送医院救治。 信息联络组职责 负责收集应急工作相关信息并通报给应急救援指挥部，同时将上级指令准确、及时地传达给各相关单位，确保整体行动协调一致。 条件保障组职责 负责在自然灾害处理过程中为其他各专项行动组提供必要的条件保障和技术支持，保障全过程的顺利实施。 志愿消防队职责 负责抢救公司重要的物资设备，以及在安全条件允许的情况下配合公安消防队进行灭火作业。
第二章自然灾害系统及形成机制 2.1自然灾害系统 2.1.1 灾害系统的概念 灾害系统是复杂的地球表层之异变系统 地球表层——一般定义为组成地球系统的岩石圈、水圈、大气圈、生物圈与人类文化（技术）圈的交界面。即上至对流层顶部，下至岩石圈底部。 灾害系统包含三层含义： 第一：灾害系统是由天、地、人这三个子系统中各种灾害现象和成灾过程共同组成的有机整体。 第二：组成灾害系统的天、地、人三个子系统之间的各种灾害现象不是彼此孤立、互不关联的，而是具有不可分割的相互联系、相互作用的内在关系。 第三：灾害系统作为一个整体，与天、地、人三个子系统中的灾害现象有着本质的区别。 2.1.2 灾害系统的组成要素 灾害系统的组成要素，不同的学者观点不同，多数人认为应该包括以下四个要素。 ①孕灾环境 定义：包括孕育产生灾害的自然环境和人文环境。孕灾环境是由大气圈、岩石圈、水圈、物质文化（人类—技术）圈所组成的综合地球表层环境。 持孕灾环境占优势的学者认为：近年来灾害发生频率、损失与年剧增的原因与区域及全球环境变化有密切关系，其中最突出的是气候与地表覆盖的变化，以及物质文化环境的变化。 孕灾环境（观点）的主要内容 A：区域环境演变时空分异规律（气候变化、地貌变化以及土地覆盖变化过程）的重建； B：编制不同空间尺度的自然环境动态图件； C：建立环境变化与各种致灾因子时空分异规律的关系（即建立渐变过程与突变过程的相互联系）（如大气圈异常与风涝灾害的关系，海温变化与洪涝灾害的关系等） D：寻找在不同环境演变特征时期的区域自然灾害空间分布规律；（如森林砍伐何等程度才引起水土流失，多大降水引起洪涝等） E：结合区域承灾体的变化，对未来灾情进行评估 孕灾环境论的主要结论 主要理论： 区域环境稳定性与自然灾害的时空分布规律； 环境演变引起自然灾害的临界值域评定； 特征时段（冷期与暖期、干期与湿期）自然灾害分布模式相似型重建。 实践的目的：为区域制定减灾规划提供依据。 ②致灾因子 定义：指可能造成财产损失、人员伤亡、资源与环境破坏、社会系统混乱等孕灾环境中的异变因子。 持致灾因子论的学者认为：灾害的形成是致灾因子对承灾体作用的结果，没有致灾因子就没有灾害。 致灾因子（观点）的主要内容 A：致灾因子的分类——一般分为自然致灾因子和人为致灾因子 B：研究致灾因子产生的机制及其风险评估 持致灾因子论的主要结论 主要理论： 致灾因子分类； 致灾因子形成机制和致灾因子的风险评价。 实践的目的：提高致灾因子的预报准确率，为工程建设提供技术参数 ③承灾体 定义：指各种致灾因子作用的对象，是人类及其活动所在的社会与各种资源的集合。 人既是承灾体，又是致灾因子。 持承灾体论的学者认为：没有承灾体就没有灾害
自然灾害风险分析 2020年第1 期 吉林省减灾委员会办公室 吉林省应急管理厅2020年1月2日 1-3月份自然灾害风险分析报告 近日，省减灾委办公室、省应急管理厅会同省气象局、省水利厅、省自然资源厅、省农业农村厅等部门对1月至3月份全省自然灾害风险形势进行了综合分析研判，具体情况如下。 一、主要灾害趋势预测 （一）气候趋势及气象灾害 据省气象局预测，1-3月份，全省平均气温为-8～-7℃，比常年同期偏高，比去年同期略低;全省平均降水量为27～30毫米，比常年同期略多，比去年同期偏多。其中，1月份气温比常年同期略高，比去年同期偏低；降水量比常年同期偏多，比去年明显偏多。1月份主要降温过程有3次：1月
7-10日，25-26日，28-30日。2-3月份气温比常年同期偏高，降水量比常年略多。预计1-3月份我省有大到暴雪、寒潮（强降温）、低温严寒、大风以及雾霾等灾害性天气，会对交通、设施农业、畜牧业以及人们生产生活造成一定的影响。 （二）洪涝灾害 据水利部门预测，我省1-3月份没有较大的流域性自然灾害风险。1-3月份，我省气温较低，水利行业主要面临冬季河水、土壤结冰冻胀引起的土地膨胀、地表不均匀隆起对水利工程设施的影响。 （三）地质灾害 据自然资源厅分析预测，1-3月份是我省地质灾害低易发时段，全省发生地质灾害的可能性较小。从历年降雨及气温数据看，我省第一季度一般以降雪为主，引发地质灾害的可能性较小。从近年来同期地质灾害灾情数据看，2015年发生1起地面塌陷、2016年发生1起崩塌、2017年发生2起崩塌，主要诱发因素为人类工程活动及冻融。因此，预测2020年1-3月份，全省发生地质灾害的可能性较小，受冻融影响，3月份有发生崩塌地质灾害的可能。 （四）农业灾害 据农业部门预测，第一季度我省正处寒冬时节，也是温室育苗和生产的季节，时常会出现降温、降雪和大风天气，容易造成温室内植物冻害、棚室被大雪压垮、棚膜被大风刮坏等情况。同时，由于冬季气温较低，有的温室为了生产采
海洋灾害风险管理 综合灾害风险管理与其他形式的安全管理同属于公共安全管理的范畴。从狭义的角度来讲，灾害主要是自然灾害和人为灾害；从广义上来讲，他泛指一切有碍于社会经济系统可持续发展的因素。在综合灾害风险管理中，灾害管理强调人类活动在灾害形成过程中的诱发机制，而风险管理则关注人类活动在灾害形成过程中的抑制机制。综合灾害风险管理即通过理解人类活动在灾害形成过程中对灾情所起到的“放大”或“缩小”的机理，从而找出区域实现综合减灾与区域可持续发展的途径。 图灾害闭环和管理 一、综合灾害风险管理的提出 灾害研究经历了致灾因子论、孕灾环境论、承灾体论和灾害系统论等阶段。而综合灾害风险管理的提出则是近年以来的事情。 1、国际社会关注灾害综合风险管理 1989年联合国开展减灾十年活动，将综合减灾与风险管理提上了日程。从1999年开始，联合国减灾行动计划由原来的国际减灾十年计划调整联合国国际减灾战略计划（Internatinal Strategy for Disaster Reduction，ISDR），重视减低人类
社会系统对灾害的脆弱性，建立安全世界。而在2001年，由奥地利应用系统分析研究所和与日本京都大学防灾所联合提出了综合灾害风险管理（DRM），并发起了综合灾害风险管理论坛。 图不同类别的风险管理 2001年在布鲁塞尔召开的世界风险大会使人们明确：（1）地球健康与人类健康同等重要，地球安全与人类安全建设同等必要，风险管理与可持续发展都要保障地球与人类的健康与安全；（2）降低每一个组织和每个人的风险水平，已经成为各国政府行政管理工作的重要组成部分；（3）可持续发展与风险管理相结合的新模式-不可能期望我们生存的地球和生活的世界是完全安全的，只有可能在接受一定风险水平条件下的可持续发展模式。
自然灾害风险的损失分散机制浅议 1自然灾害风险特点 相对于普通风险而言，自然灾害风险具有以下主要特点。（1）发生频率低。一般灾害事故在一年中发生的频率可能为几十次，而自然灾害风险发生的频率可能是几十年甚至上百年不遇。因而在理论上损失概率分布属于“厚尾分布”，即尾部数据或极端数据出现的概率相对较大，而其参考对象一般是正态分布。因此，相对于正态分布来说，有更厚的尾部以及更尖的峰是厚尾分布的一个重要特征，这使得自然灾害风险的预测更加困难。（2）损失严重。自然灾害风险的发生给世界各国带来巨大的经济损失和人员伤亡，一般认为，灾害造成的损失会随着灾害自然强度的增加而成指数型上升，而且随着经济的不断发展，人口和社会财富的不断增多和日益集中，自然灾害造成的损失将越来越严重。给经济的持续发展和社会带来破坏性的后果。以2011年日本东部大地震为例，这次地震给日本经济带来16万亿～25万亿日元的经济损失（约1850亿～3080亿美元），约占日本国内生产总值（GDP）的 3.6%～6%。（3）偶然性。自然灾害的发生在时间上和地点上具有偶然性和不可预测性。即自然灾害风险的发生与否、何图 3自然灾害风险的“厚尾分布”时何地发生、损失大小都难以预料，其突发性和极端性使得很难观测和获取损失数据和样本信息，使得人们无法知道其客观的发生概率，如地震的发生就很难准确地预测。（4）风险个体的高度相关性。普通风险通常只会影响一个或几个风险个体，但当自然灾害风险发生时，将会造成在同一时间或时段内，大范围、
大面积、大量风险个体相同或相似的严重损失。这时，自然灾害风险个体之间不是独立的，而是呈现高度的正相关性，也就是所谓的“风险累积（accumulationofrisk）”。因为风险累积，自然灾害风险发生时，同一区域内大量个体同时出现风险，不满足个体损失分布相互独立的要求，真实损失偏差往往大于三个标准差，这种高度相关性使风险个体之间相互分散的效果就大大削弱。因而，“损失积聚”被认为是自然灾害风险的一种重要特征。这也是造成上述自然灾害损失严重性的主要原因。保险的本质是将风险在全社会范围内进行转移，并通过风险分散来实现这一目的。而保险只能在可保性的限制范围内运作，因此自然灾害风险若通过保险手段分散风险，可保性分析是其核心。下面重点探讨自然灾害风险的可保性问题。 2精算标准下的自然灾害风险可保性分析 2.1精算标准下的可保风险 在保险经济学文献中，对风险的可保性有大量的研究。对于一般风险而言，传统的可保风险理论主要是从精算或者数理统计的角度分析的。保险经济学大师卡尔H.博尔奇（KarlH.Borch）于1974年提出判断风险的可保性主要从以下三个方面：（1）逆向选择和道德风险。（2）风险潜在损失是否过大。（3）损失概率与大小的模糊性（ambiguity）。斯科特E.哈林顿（ScottE.Harrington）和格雷戈里R.涅豪斯（GregoryR.Niehaus）提出影响风险可保性的成本因素主要有三方面：（1）保费附加成本，反映了保险公司的管理成本和资本成本。（2）逆向选择。（3）道德风险。休斯顿于1964年提出可保风险须满
自然灾害风险应急预案 为全面落实《盐边县自然灾害救助应急预案》，进一步明确县民政局自然灾害救灾应急响应的工作职责，确保救灾应急工作高效、规范、有序进行，制定本救灾应急预案。 一、救灾预警响应 （一）启动条件 1．根据承担灾情预警部门发布的一乡（镇）或者多乡（镇）行政区域内，具有发生自然灾害的风险，并可能威胁人民生命财产安全，急需应对的情形。 2．县政府决定的其他事项。 （二）启动程序 按照以下工作流程启动盐边县民政局救灾预警响应。有关部门发布灾情预警信息后，县减灾委办公室与灾区各乡（镇）民政办沟通确认，与应急办、农牧、气象、水利、国土资源、林业等部门沟通信息，根据收集的信息提出响应建议，报分管局长审定后，送县减灾委副主任、主任签发。 （三）响应措施 救灾预警响应启动后，县民政局安排人员24小时值班。 1、灾情管理 （1）与县应急办、农牧、水利、国土、气象、地震、林业等部门和相关乡（镇）沟通了解灾害风险的发展变化情况；
（2）根据了解的信息和相关历史数据分析评估灾害风险可能造成的实际危害，特别是对人民群众生命财产安全的危害； （3）灾害发生后，指导灾区乡（镇）按照《民政部自然灾害统计制度》及时、准确、规范上报动态灾情。 2、预警发布和应急准备 县减灾委办公室具体工作： （1）根据即将发生灾害的特点和可能造成的危害，向相关乡（镇）发出灾害风险预警信息，提出应对的要求； （2）县民政局做好救灾物资储备调运准备，通知相关乡（镇）做好救灾、救援应急物资准备工作，必要时，可以启动与当地铁路、公路、民航等部门，以及物流式物资储备点应急联动机制，保证救灾物资随时可以调运； （3）向县财政局、县政府应急办等相关部门通报灾害预警有关情况； （4）视情况派出预警响应工作组，实地了解灾害风险情况，检查各项救灾准备的情况； （5）做好启动救灾应急响应的各项准备工作。 （四）响应终止 灾害风险解除后或演变为灾害后，救灾救济科及时收集核实灾情，并根据灾害损失程度提出救灾预警响应终止或启动救灾应急响应的建议，报分管副局长审核后，送局长审批。 二、救灾应急四级响应
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目录 1 目的 (5) 2 范围 (5) 3术语和定义 (5) 页脚内容2
4 组织机构及职责 (5) 4.1组织机构 (5) 4.2职责 (5) 5 工作程序 (7) 5.1暴雨灾害风险评估及应对 (7) 5.2雷击灾害风险评估及应对 (8) 5.3地震灾害风险评估及应对 (9) 5.4应急资源 (10) 5.5人力资源保障 (10) 5.6物资保障 (11) 5.7医疗卫生保障 (11) 5.8交通运输保障 (11) 5.9治安维护保障 (11) 5.10信息和通信保障 (11) 5.11经费保障 (11) 6 相关文件 (12) 7记录 (12) 页脚内容3
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1 目的 为提高公司应对自然灾害的能力，保证公司员工安全健康和公众生命安全，最大限度地减少财产损失、环境损害和社会影响，促进公司安全、协调、可持续发展，特制定本程序。 2 范围 本程序适用于各部门可能存在的暴雨、雷击、地震等自然灾害，各子公司可参照执行。 3术语和定义 无 4 组织机构及职责 4.1组织机构 公司设立自然灾害应急救援指挥部，公司总裁任总指挥，安全分管副总裁任副总指挥，公司党、团、工会等部门负责人、各部门、子公司第一责任人和分管安全领导为指挥部成员。 应急救援指挥部下设自然灾害应急救援办公室和6个专项行动组，应急救援办公室设在公司综合部，综合部总经理任办公室主任，副总经理任办公室副主任。 4.2职责 4.2.1应急救援指挥部职责 贯彻执行国家相关法规和政策，宣布启动和终止应急预案，负责领导、指挥、协调应急救援工作，承担上级有关部门安排的其他工作。 页脚内容5
密级：内部公开 烽火通信科技股份有限公司程序文件 自然灾害风险评估及应对程序 责任部门综合部审核赵志强批准杨壮 文件编号PC-44 版本号V1.0 发布日期2016-9-30 受控状态受控 修订记录 日期版本修订内容概要拟制审核批准2016-9-7 V1.0 SA8000:2014新标准要求李朋赵志强杨壮 烽火通信科技股份有限公司对本文件资料享受著作权及其它专属权利，未经书面许可，不得将该等文件资料（其全部或任何部分）披露予任何第三方，或进行修改后使用。
目录 1 目的 (3) 2 范围 (3) 3 组织机构及职责 (3) 3.1组织机构 (3) 3.2职责 (3) 4 相关文件 (8) 5 工作程序 (5) 5.1暴雨灾害风险评估及应对 (5) 5.2雷击灾害风险评估及应对 (5) 5.3地震灾害风险评估及应对 (6) 5.4应急资源 (7) 5.5人力资源保障 (7) 5.6物资保障 (7) 5.7医疗卫生保障 (7) 5.8交通运输保障 (7) 5.9治安维护保障 (7) 5.10信息和通信保障 (8) 5.11经费保障 (8) 6记录 (8)
1 目的 为提高公司应对自然灾害的能力，保证公司员工安全健康和公众生命安全，最大限度地减少财产损失、环境损害和社会影响，促进公司安全、协调、可持续发展，特制定本程序。 2 范围 本程序适用于各部门可能存在的暴雨、雷击、地震等自然灾害，各子公司可参照执行。 3术语和定义 无 4 组织机构及职责 4.1组织机构 公司设立自然灾害应急救援指挥部，公司总裁任总指挥，安全分管副总裁任副总指挥，公司党、团、工会等部门负责人、各部门、子公司第一责任人和分管安全领导为指挥部成员。 应急救援指挥部下设自然灾害应急救援办公室和6个专项行动组，应急救援办公室设在公司综合部，综合部总经理任办公室主任，副总经理任办公室副主任。 4.2职责 4.2.1应急救援指挥部职责 贯彻执行国家相关法规和政策，宣布启动和终止应急预案，负责领导、指挥、协调应急救援工作，承担上级有关部门安排的其他工作。
山东省自然灾害风险防治办法（2020） 《山东省自然灾害风险防治办法》已经2020年1月6日省政府第60次常务会议通过，现予公布，自2020年3月1日起施行。 省长龚正 2020年1月23日 山东省自然灾害风险防治办法 第一章总则 第一条为了预防和减少自然灾害发生，提高自然灾害风险综合防治能力，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。 第二条在本省行政区域内从事自然灾害风险调查、评估、监控、防御和监督保障等活动，适用本办法。法律、法规另有规定的，从其规定。 本办法所称自然灾害，包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林火灾和草场火灾等。 第三条自然灾害风险防治工作坚持以人为本、科学规划、全面排查、综合防治的原则，建立政府主导、部门联动、社会协同、属地为主的工作机制。 第四条自然灾害风险防治工作实行各级人民政府行政首长负责制。 县级以上人民政府应当加强对自然灾害风险防治工作的领导，将自然灾害风险防治工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全防汛抗旱、森林防火、防震减灾等指挥协调机制，保障资金投入，定期研究解决自然灾害风险防治工作中的重大问题。 乡镇人民政府、街道办事处应当依法落实自然灾害风险防治相关职责，指导居民委员会、村民委员会开展自然灾害风险防治相关工作。 第五条县级以上人民政府应急管理部门负责自然灾害风险防治工作的指导、协调。 发展改革、财政、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、水利、林业、地震、气象等负有自然灾害风险防治职责的部门，按照各自职责做好自然灾害风险防治工作。 第六条各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对自然灾害风险防治的宣传教育，提高全社会防灾减灾意识。
如何完善自然灾害风险管理制度 人类社会存在至今，自然灾害风险始终是影响巨大的重要风险之一。自然灾害风险的成因的复杂性、结果的冲击性、影响的持续性给自然灾害风险的管理增加了难度。尽管传统的风险管理理论为各种类型的风险提供了多种风险处置手段，如自留、损失控制、损失融资等，但如何从经济层面区分自然灾害风险的类型，如何根据风险的独特性质选择对应的风险管理工具，仍是一项复杂的课题。 我国自然环境的多样性造就了较为复杂的自然灾害风险环境，而更为特殊的国情是，我国尚处在工业化进程当中，在应对自然灾害风险的可能结果上存在更为显著的脆弱性。近20年来，与世界范围的自然灾害风险演变趋势相一致，我国自然灾害强度也在日益增强，特大自然灾害发生频率有所增高，与风险载体的增多共同促成了自然灾害损失指标的居高不下。自然灾害的突发性与不可预期性表明，我国在个别年份受到重大自然灾害冲击的可能性非常大，这对于总体宏观经济的平稳发展存在相当大的威胁。 这样的背景下，我国如何在经济和自然条件的双重约束下，通过制度安排合理运用现有经济资源进行损失控制和损失融资，并构建优化的风险管理方式组合也因而显示出了更加重要的现实意义。中国商业出版社出版的《自然灾害风险管理研究》一书正是对建立系统性、整合性自然灾害风险管理制度的一次尝试性探索，该书从研究背景出发，对自然灾害风险进行了识别、衡量，并通过模型构建详细论证了以自然灾害保险制度为中心的多样化自然灾害风险管理策略的最佳分工与实施路径。 对于正在完善中的自然灾害风险管理制度而言，该书带来的启示主要有以下几点： 从现实出发，运用期望效用分析框架研究了自然灾害保险的最优需求问题 作为损失融资的重要方式，保险是风险管理中介化和专业化的产物，且多涉及供需双方的博弈。作者首先分析了我国自然灾害保险制度的发展脉络及当前的供需背景，列示了该制度体系存在的主要问题： 1.合理的竞争格局未形成，保险经营主体倾向于提供同质化、占据传统优势的保险产品，对于不同自然灾害风险暴露下的风险标的缺乏承保动力，无法满足市场差异化需要。 2.保险产品价格未实现真正的市场化，影响了保险主体通过价格杠杆防范风险的能力，制约了自然灾害风险保障的扩展。