中国社会信访秩序的法治模式*
刘伟超
摘要：信访是社会公众参与国家治理的手段和方式，也是中国特
有的一种权利救济途径。诉访分离迈出了信访制度改革的关键一步，对规范信访秩序有着重要意义。然而，诉访分离并不能完全改变目前信访无序的乱象，规范信访秩序要靠法治的途径来解决，引导公众在法治的模式下行使信访权利。建立中国社会信访秩序的法治模式，通过立法来规范公民的信访行为，进而规范信访秩序，确立信访权，对信访权进行保障和限制。统一信访受理权威机构，设立人大信访委员会。对信访秩序进行司法控制，将司法机关作为信访的最终裁决机构，确立信访的司法审查制度。加强信访的法治引导，明确信访的法治蕴含，培塑社会法治信仰。
关键词：信访秩序；法治；信访权；人大信访委员会
《信访条例》修订已经十年，但仍然存在着信访无序的状态。中共十八届三中全会《决定》指出，改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。[1]随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况日益呈现，导致社会公众“信访不信法”、
*本文获中国法学会第十届中国法学家论坛征文优秀奖。
[1]参见2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深
“弃法转访”甚至“以访压法”，严重损害司法权威，影响正常有序的信访秩序。在一段时期内，信访甚至取代诉讼成为公民寻求救济的“有效”途径和“最佳”选择，“先访后诉”、“只访不诉”的现象愈发严重，而且不断异化为信访“获利”的经验法则。可以说，这种为寻求权威救济而引发的无序行为，造成了社会信访秩序的紊乱，有违法治的精神。因此要建立诉讼与信访相分离的信访工作制度，引导社会公众通过法律程序、运用法律手段解决各类矛盾，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。[2]十八届三中全会决议表明诉访分离已经在中央层面形成共识，明确涉法涉诉信访应当向政法机关而不是向党政信访部门反映；应当向有管辖权的政法单位反映，而不是多头访、反复访、越级访；公民应当遵守法律、信仰法律，而不是依赖缠访闹访。然而，诉访分离以后，信访去向何处？可以预知的是，在现有的制度下，诉访分离以后仍然难以避免大量信访案件的发生，而且仍将呈现难以管控的无序状态。因此，中共十八届四中全会《决定》提出，把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序能得到合理合法的结果。[3]四中全会的决定表明，无论何种形式的信访，都必须在法治轨道内运行。同时也表明，信访依然是法治社会应予允许的国家治理方式。
一、信访的法治意义和秩序考量
第一，信访存在的合理性。信访是公民参与政治和寻求救济的一
[2]参见习近平2014年4月25日在中共中央政治局第十四次集体学习时关于“切实维护国家安全和社会安定，为实现奋斗目标营造良好社会环境”的讲话。
[3]参见2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推
种途径。当然，长期以来占一定分量的观点认为信访是“人治”的产物，是与法治社会背道而驰的。其主要观点认为，信访制度本身并非法治社会的产物，而是由于社会公众或组织对司法制度或司法权威的不信任，变相向国家机关甚至党政权威领导寻求救济的脱离诉讼的“违法”行为逼出来的政府应对手段。[4]还有观点认为，目前中国社会的信访，已经演化成通过制造舆论影响、干扰国家机关工作秩序等极端信访形式而达到自身目的的社会乱象。此种信访是司法程序之外的“旁门左道”，[5]所依赖的是拥有法外特权的人的终决和裁断，以求达到诉讼所不能及的特殊救济，甚至是对“法外开恩”、“权大于法”的不良信奉，是典型的人治思想和人治模式。[6]因此，消除信访是法治社会的当然选择和必由之路。然而，也有观点认为信访是公众或组织表达意志和诉求的一种手段，是自由社会公民通过有序规则参与国家治理和获取救济的应有权利。[7]纵观中国历史，信访作为公民参政议政的形式和寻求救济的途径始终伴随着国家治理的各个层面，某种意义上信访有其存在的合理性。[8]法律具有局限性。信访是面对
[4]参见于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革》2005年第2期；于建嵘：《对信访制度改革争论的反思》，载《中国党政干部论坛》2005年第5期。
[5]参见陈柏峰：《无理上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期。
[6]参见孙彩虹：《信访制度：意义、困境与前景——以涉法、涉诉信访为考察维度》，载《中国浦东干部学院学报》2012年第2期。
[7]主流观点普遍认为信访是公民应有的权利，通过不断完善信访制度来保障公民参与国家治理的宪法权利，是法治社会的重要形式，信访制度作为信访权利实现的制度基础，不能被削弱或者废除。参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期；孙大雄：《论信访权的权利属性》，载《社会主义研究》2006年第1期；林来梵，余净植：《论信访权利与信访制度——从比较法视角的一种考察》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2008年第3期；任喜荣：《作为“新兴”权利的信访权》，载《法商研究》2011年第4期。
[8]历史学者认为，原始社会末期信访活动已经开始萌芽，诸如“尧置敢谏之鼓，舜立诽谤之木，汤有司直之人，武王立戒慎之鞀”为最早的信访形式。秦朝至清朝处理信访的机制包括公车司马之制，木函之制和函匦之制，登闻鼓之制，上诉御史之制，邀车驾之制等。历朝历代的信访制度在治理国家中起到了不可替代的作用。中华人民共和国成立以来，信访一直作为治国理政和处理社会矛盾的重要参考延续至今。参见刘顶夫：《中国古代信访源流考》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2005年第2期；吴超：《中国当代信访史基本问题探讨》，载《当代中国史研究》2011年第1期；潘克森：《中国古代信访监督制度
法律无法实现诉权的境遇时的一种解决矛盾的准予性选择和现实途径。当新问题出现且尚无法律依据或法律无法调整的情况下，寻求信访途径解决矛盾纠纷是公民获取救济的能动性选择。信访解决的问题（信访处理意见）可以作为参考性案例指导立法。某种程度上，信访又是立法的先行者和“试验田”。另外，老百姓信访往往缘于诉求或意愿得不到充分的表达，或对司法裁决的不满，抑或对诉求得不到有效合理救济的恐慌。防民之口，甚于防川。与其“围追堵截”，不如引渠铺路，畅通信访渠道，赋予老百姓信访的权利。当然，信访并非与诉讼并行的“双轨”模式下的孪生兄弟，而应当是诉讼的补强。[9]对司法终局性的普遍认同很大程度上取决于法律调整范围的张力，而信访则是对法律调控之外的权益的先行救济。倘若赋予公众信访权，亦即允许公众在法律的框架下通过信访的形式寻求救济，恰是社会法治的表现。公民通过正确行使信访权利，以合理的途径参与国家治理或寻求司法之外的社会救济，不失为是一种中国社会模式下的制度设计和可行性选择。
第二，信访制度的合法性。信访制度的存在是否合法，抑或信访是否应当纳入法律的框架内来作为制度进行建构，至今备受争论，甚至始终存在着贫困与危机。[10]《宪法》第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
[9]参见王锴，杨福忠：《论信访救济的补充性》，载《法商研究》2011年第4期。
对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”诚然，“从公民方面看，宪法的相关规定并没有直接肯定和规范信访活动，至多只是暗含公民有通过信访的方式行使相关基本权利的空间。从国家的角度看，宪法的相关规定也没有直接肯定信访行为，且宪法、法律都没有直接对受访的组织与活动加以确认和规范。”[11]但应当承认的是，人权是宪法赋予公民的基本权利，而信访制度是中国人权制度发展的重要保障。[12]《信访条例》将保障信访人权利作为出发点，体现了宪法原则的基本精神。《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定“人人有自由发表意见的权利。”《信访条例》规定的公民、法人或者其他组织享有的提出建议、意见或者申诉请求的信访权利体现了该公约的有关精神和内容，而立足国情创设的信访制度恰是中国积极履行国际人权保护义务的创新做法和合法选择。从《宪法》第41条和《信访条例》第2条的比较分析中可以看出，信访权利是宪法规定的公民基本权利在信访制度中的体现。[13]因此，信访制度存在的合法性是应当予以认可的，信访制度之所以没有发挥应有的作用，一方面是信访制度本身设计不合理，另一方面则是信访制度在我国整个救济、监督机制中设计不合理。[14]
第三，信访秩序与法治。法治的成长必然伴随着秩序的维系。法律意义上的秩序是指某种程度或关系的稳定性、结构的一致性、行为
[11]童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，载《现代法学》2011年第1期。
[12]参见李颀：《从人权的角度审视我国的信访权及信访制度》，载《法制与社会》2007年第7期。
[13]参见沈桥林，李洁：《论信访权的宪法地位》，载《汉江大学学报（社会科学版）》2009年第2期。
的规范性、进程的连续性、事件的可预测性以及人身财产的安全性。
[15]“对于任何国家而言，国家治理第一位的、最直接的目的是建立和维护安定有序的社会秩序。”[16]“秩序的存在是人民安居乐业、国家长治久安最基础最根本的条件，所以，国家治理首先要建立和维护秩序。”[17]抛开合理性与合法性不论，信访及信访制度作为国家发展时期的一种存在形式和社会治理的一种手段，无论何种属性都应当是在正常的秩序下进行的行为。《信访条例》第1条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”第20条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。当下中国社会的信访秩序，呈现出难以控制的无序乱象。信访的本义已经被肆意的扩大甚至曲解，打着“冤”字大旗的信访大军涌向国家最高权力机关和办公场所，冲荡并挑衅着社会秩序，这种似乎“有理走遍天下”的无序信访正朝着背离法治的方向肆虐和蔓延。《信访条例》第2条规定：“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”由此可见，理论构建之初的信访并非现实状况下的无序、混乱状态，当然也确实存在信访范围相对较窄的缺陷。实际上，信访概念本身具
[15]参见［美］博登海默：《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版第219—220页。
[16]张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。
有鲜明的法治属性和内涵。信访的立法本意是公民、法人或其他组织向国家机关提出意见、建议、批评等，其主要功能是为民众提供意愿表达的渠道；与此同时，国家通过民众来信来访的方式，及时了解民意，进而促进国家有序治理。法律意义上的信访是指《信访条例》中规定的依法监督行政的行为方式，而现实意义上的信访则是信访人由于得不到应有的利益满足，变相地向国家各类机关、权力机构寻求救济的“越权”行为。从某种意义上讲，公民的个人权利救济是信访的辅助功能，而在现实状态下的信访乱象中，辅助功能竟然变成了信访的首要目标。个人权利救济已经成为我国信访制度的“最主要功能”和“头号任务”。[18]虽然按照信访制度设计之初的本义，这种意义上的信访并不是信访，而是一种扰乱社会秩序的不法行为，但是它却“渐入佳境”地成为了公民在司法程序之外寻求救济的当然选择，而且社会上已经在将这种无序的信访行为纳入到信访工作的范畴，我们无法不称其为“信访”。“信访替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。”[19]面对目前被社会公众所泛化的信访模式和国家不得不接受的信访现实，一些层面的声音始终在呼吁信访制度的废除。[20]另外，从《信访条例》的规定来看，“信访秩序更强调信访者的行为规则和义务；而对于政府的秩序维护责任则较少提及。信访秩序概念本身蕴含着信访工作秩序和信访活动秩序双向指向，但从具体条文规定看，信访活动秩序指向
[18]参见应星：《新中国信访制度的历史演变》，载《瞭望东方周刊》2003年第4期。
[19]于建嵘：《中国信访制度批判》,《中国改革》2005年第2期。
[20]黄钟：《信访制度应该废除》，载https://www.doczj.com/doc/053226974.html,/data/4802.html，最后访问时间：2015年5
月21日。在刘卫红看来，信访的处理没有统一的程序，其随意性与法治精神相悖。参见刘卫红：《法治视
为重，信访工作秩序指向为轻，信访秩序的双向指向没有真正落实到条文中。”[21]信访秩序的不规范造成了信访人“闹访”、“缠访”以及信访机关违背程序“压访”、“截访”，因此规范信访人和信访机关的行为、保障信访秩序是十分必要的。[22]通过规范信访秩序，引导信访进入法治轨道，从而使信访成为中国法治成长的良性因子是信访能够长久发挥社会治理功能的必由之路。
二、无序信访与中国法治的成长
（一）脱离法治秩序的信访无序状态和无理模式
无序信访是指信访人违反正常的信访秩序表达利益诉求的信访行为。长期以来，无序的信访状态已被社会所广泛“认可”，寻求救济者往往以非正常的方式和手段进行信访投诉，导致了信访秩序的混乱。这种超越《信访条例》规定范围的极端主义信访，已经不仅限于投递一封信件而已，而是上升到通过干扰正常社会秩序换取“国家妥协”的地步。实际上，这种“广义”的信访，对于国家各级党政机关而言，只能迫于各种压力而接受和承认。压力源自于哪里？倘若是出于对人权的尊重，则人民幸甚矣。倘若出于宽容，试问法治意义何在？倘若出于纵容，试问为何纵容？是否真的是国家“无理”，百姓“有理”？问题的根本在于，面对老百姓无序的信访，国家往往表现出的是“不自信”和“心里没底”，似乎有一种“心虚”的畏惧。因此面对老百姓任何发泄式的无理做法都必须耐心接受，即便无序，亦默许之。无序信访往往伴随着无理的缠访闹访等过激行为。
[21]将冰晶，邓广全：《信访秩序的规范分析——以京津冀法规和规范性文件为样本》，载《河北工业大学学报（社会科学版）》2013年第3期。
其一，过激信访行为。过激信访行为主要表现为信访人反映的问题部分合理，但由于坚持过高要求，抑或长期形成的愤懑情绪一时难以平复，经劝阻仍不停地干扰国家机关的正常工作秩序和公众的正常生活秩序。如在信访过程中行为偏激，言语强硬，甚至恐吓、威胁信访工作人员，引发冲突；过分纠缠部门或上级领导干部，给领导干部施压；通过“大闹公堂”、自残自毁甚至毁坏信访部门的办公设施、指责谩骂接访工作人员、拦截公务车辆等过激行为表达所谓的愤怒。长期以来，国家机关对过激信访行为主要是采取劝诫和疏导的方式，虽然《信访条例》规定对信访人的过激行为可以通知公安机关予以警告、训诫或制止，但在实际工作中考虑到信访人的信访理由存在部分合理性以及包含一些错综复杂的历史、政策等诸多因素，对信访人过激访的行为没有造成严重后果的，各级党委、政府及相关部门仍采取宽容、忍让、克制的态度，这样往往给信访人造成一种错觉，认为信访部门面对信访人“无计可施”。信访人也因此抓住信访部门在接访工作中噤若寒蝉、如履薄冰，唯恐将矛盾激化造成信访人的极端危险行为，产生不可预测的后果的心理，制造更加严重的社会影响。过激的行为严重扰乱了党政机关工作秩序和社会秩序，对国家机关工作人员和信访人自身的人身安全构成了威胁，不但影响国家形象，而且成为社会不稳定、不和谐的因素。
其二，涉法涉诉信访。涉法涉诉信访是诉讼当事人在穷尽诉讼手段之后或越过诉讼渠道，以非正规或非法手段直接向国家各类权力机关投诉的极端主义做法。主要特征为当事人对政法单位作出的决定和
司法机关作出的生效裁决不认可，在穷尽救济手段后无理上访。多数
表现为败诉不服或胜诉但对胜诉结果不满意，仍然继续信访；诉讼请求经一审、二审人民法院判决或裁定被驳回，经申诉再审后仍被驳回的，仍然继续信访；诉求已经过上诉、再审程序，案件结果已经定性，并经过多次反复的复查、复核等程序，仍然继续信访。还有些当事人始终抱有对司法严重不信任的态度，当裁决结果达不到自己期望值或现有法律无法调整并满足其要求时，在申诉无果或上诉被驳回的情况下，无休止地越级上访。迫于各种压力和无奈，司法机关面对涉法涉诉信访，为减轻信访人的弱势心理，保障处理程序和结果公平、公正、公开，积极邀请人大代表、政协委员以及社会各界代表举行听证会来处理信访案件，然而面对不利的结果，当事人仍然不肯息诉罢访。[23]实际上，“通过涉法、涉诉信访实现救济鼓励的是一种无序的、权大于法的救济途径，这种非正义理念与推进我国法制建设平稳较快发展所需要的公平、稳定、秩序等理念大相径庭。”[24]
其三，无理缠访闹访。无理缠访闹访是指对经司法机关裁决或党委、政府机关多次复议后或经过多个相关部门认定确认为无理的请求，信访人仍然继续信访的行为。此种模式下，信访人往往以自身对国家政策和法律法规不理解、不掌握为名，通过无休止地上访迫使相关部门做出超越法律限度的让步，从而满足其不合理的要求。由于信访人对政府解决问题的能力和满意度在主观判断上存在偏差，往往臆断地认为政府机关和相关部门在处理和解决问题上相互包庇和袒护，
[23]参见魏治勋：《涉诉信访的“问题化”逻辑与治理之道》，载《法学论坛》2011年第1期。
[24]孙彩虹：《信访制度：意义、困境与前景——以涉法、涉诉信访为考察维度》，载《中国浦东干部学院
对其存有官官相护的质疑，无论问题如何解决均不满意；由于多次信
访后问题仍得不到很好的解决，信访人在时间、成本、精力上耗费很大，忍耐限度达到极限，进而做出不理智的行为。无理缠访闹访的长期性和顽固性使信访人形成了所谓的“信访经验”，他们认为，规规矩矩地信访，不可能引起有关部门和领导的重视。在时机选择上，无理缠访闹访者往往会利用国庆、元旦、春节等重大节假日、“两会”召开或者其他重要社会活动举办期间进行信访，以制造社会影响，造成党政机关的被动和始料不及，从而掌握信访“筹码”和“主动权”。这种无理缠访闹访往往规模庞大，多数由信访“领导人”统一组织、策划，组团式地集体上访、联合上访，对于国家信访部门而言，如果处置不当，极易引发群体性事件和政治事件，甚至造成国际影响。[25]脱离法治秩序的信访无序状态和无理模式往往使信访部门处于被动甚至失控的状态。信访者并不遵照《信访条例》到信访部门登记，而是直接到上级部门“喊冤”，甚至通过拉条幅抗议、集体静坐、制造人身威胁、冲闯外国使领馆等形式，换取国家有关机关为保持“维稳”工作有序而被迫作出的退让。这种用看似和谐的方式换来的短暂的社会秩序的“稳定”，是难以长久的，而且助长了信访牟利的“歪风邪气”，造成了社会秩序的紊乱和法治的倒退。[26]
（二）对无序信访的反思与检讨
针对目前的社会现况，老百姓即便更多的愿意以信访的方式寻求救济，无论如何也应当是在遵守信访秩序的前提下进行。然而，为何
[25]参见唐皇凤：《回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视》，载《武汉大学学报（哲学社
会科学版）》2008年第4期。
大量的无序信访出现，信访人宁愿冒着不遵守秩序所带来的违法风险而铤而走险，值得我们反思。
第一，对历史、政策遗留问题的解决仍然依赖“人治”。历史遗留问题具有时间跨度大、根源难理清、证据难查实等特点，本身比较复杂。在信访人多次信访和相关部门反复处置的过程中，一些新政策、新举措又相继出台，负责具体处置工作的部门、领导干部也在不断地变动，政策的变化和制定政策部门的变化，导致了政策的不连续性以及对政策解释和问题处置的差异性，尤其是一些不尽合法的政策已不敢再“露面”，进而又加剧了信访的复杂性。应当承认，因历史遗留问题而形成的信访与政策措施制定的不完善性是分不开的。制定出来的政策，由于各种错综复杂的因素无法严格统一执行，或者政策不到位，考虑和照顾的不够全面，导致有人享受了政策的“红利”，有人受到了政策的“侵害”。在某种特定的历史时期，一些领导干部为政策的推行作出人格担保和利益承诺，信访人出于对领导干部权威的信任，作出了具有期待性利益的先行行为，但是由于没有政策文件支撑，多年以后承诺无法兑现。随着时间的推移和社会法治的进步，旧的时期相对合理的政策逐渐呈现出不合理性，甚至已经违反现有法律，政策不得不被迫搁浅执行或者废止。受政策调整的影响，一些历史遗留问题，导致政策的有效性与法律适用的冲突，司法机关无法受理。例如，因企业改制，所属人员下岗后生活无法保障或因遗留问题没有及时得到解决而引发的信访问题；涉及农民生产生活的经济利益和民生的乡村债务、土地流转、征地补偿、拆迁安置、环境污染、教育收费、
医疗收费等事关群众切身利益引发的信访问题；惠农政策、社会救济、低保、医保等政策覆盖范围和区域差别引发的信访问题，等等。这些问题由于某种程度上无法通过正常的诉讼渠道解决，也没有专门的信访裁决机构，一些党政机关考虑到地方利益和部门利益，也不想将过去的事情拿到现在来解决，更不想将历史的旧账算在自己的身上，因此没有人愿意站出来帮助老百姓解决信访问题。久而久之，正规的信访竟被各级党政部门视为影响地区和政府形象的“另类”举动，害怕老百姓上访，对信访行为极力劝阻甚至打压。因此，老百姓在求告无门的情况下，开始通过极端的形式，向社会呼喊求救，试图引起社会关注，以“会哭的孩子有奶吃”的做法，以求博得“上层人士”的关注，从而换取“优先解决”的机会，这就是所谓历史政策引发的无序信访现象。[27]
第二，立法缺失导致司法救济能力不强。可以说，《信访条例》的颁行使信访制度取得了长足的发展并得到进一步完善。但到目前为止，我国尚未在一般法层面对信访进行统一的立法。现有的《信访条例》调整的范围相对较窄，不能涵括目前状态下的信访形式，造成了信访内涵的部门化。就目前的信访形势而言，信访人并非单一地向政府机关反映情况，往往还向党委、人大、政法机关等多领域、多部门反映，寻求解决。《信访条例》由于是国务院制定的部门规章，其主要以行政机关的信访工作为调整对象，无法涵括权力机关和司法部门等涉法涉诉问题的信访工作。因而，面对发生在司法领域的大量信访
问题，《信访条例》无法进行调整。此外，《信访条例》的法律位阶低于一般法，实践中存在法律效力低、司法难适用等方面的问题和缺陷，其主要侧重点在于如何规范信访工作秩序，而未真正建立起信访法律体系。在信访部门的法律地位、信访工作机构之间的法律关系以及信访处置的效力等问题方面规定的不明确甚至是没有涉及。而且，信访法律关系涉及到信访人、接待和受理信访的机构和个人、被控告和被检举的机构或个人以及负责处理信访案件的机构和个人等多个法律主体，目前在《信访条例》中这些法律主体的法律地位和权限尚不明确。可以说，信访立法的缺失导致了目前无序信访泛滥的不可控性。在公民向政府以外的机关寻求信访救济的合法性方面，存在法律的空白。应当重新定义信访的概念，将无序信访引导并吸收到法律的范围内进行规范和管控。
第三，司法裁判不公纵容信访“获利”。必须承认，司法不公是导致信访案件大量存在的主要原因之一，而无序信访的发生多数是基于与诉讼有关的利益诉求的救济无效。这其中包括判后执行难造成的法律“打白条”现象和司法腐败的因素。有些案件虽然法院作了判决，但由于各种客观原因无法执行或执行不到位，当事人无奈之下，转而寻求信访渠道表达诉求。从涉法涉诉信访的个案来看，确实存在办案人员以权谋私、故意偏袒一方当事人甚至颠倒是非，进而引发群众上访的现象。无序信访之所以被涉访机关所“包容”，很大的原因还是在于无序信访的背后并非全无道理，司法裁判并非尽皆公正。在很大程度上，司法的权威缺失所导致的司法公信力低下，使得司法不公与
无序信访“获利”之间形成了密切的因果关系。一些不法信访者“趁火打劫”，向涉事机关大肆索要“封口费”和“罢访费”，致使涉事机关为“顾全大局”有苦难言。
第四，“告御状”的唯心主义合理性与社会宽容导致社会法治意识弱化和舆论导向错位。社会普遍认为，能到国家最高机关“告御状”的，一定是“含冤未雪”、“冤无处诉”，无形之中产生一种同情和宽容，而不去考虑这种信访形式和行为的合法性，甚至有一种对“六月飞雪”的期待。[28]然而，这种建立在唯心主义之上的合理性主观内心判断和社会宽容，很大程度上造成了“无冤不访”的公众错觉、社会错觉和舆论错觉，形成了信访大军无人敢挡的无序乱象。与此同时，社会法治意识的普遍弱化致使少数群众对国家政策的不理解，甚至在一些信访人内心已经形成了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误意识，大量选择采取重复访、集体访、越级访等过激行为方式去解决原本通过合法途径可以实现救济的诉求。更有舆论认为虽然信访者的举动过格，让信访部门手足无措，却很有可能为领导悉知、重视，从而使问题得以从根本上彻底解决。[29]此外，舆论媒体对于信访案件的报道在一定程度上起到了舆论监督的作用，然而个别媒体脱离案件基本事实作出带有倾向性的报道，宣传中过于对无序信访“情有可原”的正面强调，导致公众意识里放大了对信访效果的期望值。而部分信访人为达到一定目的，动辄以媒体“曝光”相要挟，进而形成大量无理、无序信访。
[28]参见陈柏峰：《分类治理:信访运作机制法治化的探索》，载《信访与社会矛盾问题研究》2013年2期。
第五，信访权利的滥用与缺位。公众对信访权的滥用导致各种原本不属于信访的案件被纳入到信访渠道，造成了国家法治的混乱。不可否认的是，信访的无序缘于公民行使权利的失当，同时也存在信访权的缺失问题。对于《信访条例》规定的信访权利，显然信访人包括社会公众是不十分认可的。原因在于，《信访条例》赋予公民的信访权利并非司法裁决意义上的救济权，而是行政管理意义上的公众参与权，信访权利仅限于行政范围内行使。这种信访权利无法使公民获得真正意义上的救济，某种程度上迫使公民走上无序信访的道路以寻求最终的“说法”。公民在面对法院无法受理和司法程序无法解决的问题时，选择信访寻求救济是其本能的反应。信访权利的受限致使公民在寻求司法救济和信访救济都无法解决现实问题的情况之下，被迫选择采取无序信访的方式最后一搏，从而造成了信访权利的滥用。此外，政府行为失当、行政干预、干部违法违纪等情况，也导致信访人不遵守信访秩序。受地方利益、部门利益的影响，在处理群众工作上方法不当，甚至利用职权贪污受贿、以权谋私，严重侵犯群众合法权益。在“地方保护主义”的操控下，老百姓状告无门，被迫选择无序信访。
（三）无序信访对中国法治成长的破坏作用
1.对法治的负面影响。对于社会秩序而言，无序信访产生的几乎全部是负面影响。社会秩序依赖于法治的维系，而无序信访表现出的对法治的不信任，助长了公众对“人治”的依赖。一定意义上，无序信访甚至是“人治”的死灰复燃。[30]即便通过司法可以获得救济，但
由于司法的不完全独立性，老百姓依然期盼司法之外的“青天”出现，想找一个最终“说了算”的人来解决问题。当然，老百姓这样有这样的期盼不无道理，其符合公众对终局裁决的依赖心理，只不过这种依赖“领导人意志”的终局裁决并非司法意义上的裁决，而是异化成公民通过无序信访，制造社会秩序的不稳定，迫使政府或有关部门与其“签订不平等条约”，从而最终达到所谓息诉罢访的“私了”效果。虽然在一定意义上解决了社会矛盾，但此种方式并非一个有序社会抑或法治社会所允许的状态，亦非所谓信访“最终裁决机构”所乐于服从和接受的社会治理模式。可想而知，如果公民无论何种案件均寻求信访救济来解决，而最终的结局就是国家“赔款”、国家“买单”，拨付专项经费“花钱买平安、买稳定”，那么社会矛盾纠纷的解决势必形成“以信访为主，以诉讼为辅”的混乱状态。这种为了维护短暂的社会“稳定”，不断纵容信访人无序信访行为的治理模式，必然导致大量信访案件异化为凌驾于司法裁决之上的“御案”，从而形成了一种“大案不诉讼”的思想，造成了“信领导不信法官”、“信批示不信法律”的怪象。另外，长期以来国家在对待信访态度上并非积极，而是消极、排斥的态度，之所以接受信访这一“现实”，似乎有一种不得已而为之的畏难情绪，甚至往往将公民信访行为作为社会的不稳定因素来对待。基于这样的政治引导，一段时期造成了从中央到地方层层施压，要求消除信访，甚至将处理信访纳入地方政绩考核，导致全国各地为了不给上级部门“出难题”、不给中央“添麻烦”，对公众信访进行强力打压，接访变截访，威胁恐吓信访人，甚至采取拘留、
强制劳动教养等方式，对公众的信访行为进行“镇压”。表面上看，似乎信访案件量下降，社会秩序井然，然而这更加造成了老百姓打官司不受理、求告信访又无门，“叫天天不应，叫地地不灵”的无处说理的境地，愤怒之下采取扰乱社会秩序的极端行为来和国家乃至社会对抗，视国家法度于不顾。姑且不论信访人采取无序缠访、闹访做法的违法性质，单就公民的救济权利而言，此种形式上许可而实质上压制的信访救济实属形同虚设，信访制度的建立亦无意义。可以说，信访制度自身对法治的不尊重造成了社会公众对法治的嗤之以鼻，这实际上更是法治的倒退。
2.对司法秩序的破坏。无序信访的不可控性导致了司法机关不得不接受信访人“闹访”的现实。一些案件由于当事人对司法机关的“不依不饶”，不得不在信访概念之外再行设立“涉法涉诉信访”的新概念，这也为当事人转化为信访人提供了合法依据。由于社会上缺少对信访人无序信访进行审查并界定其合法性的权威机构，司法机关也难以将其“闹访”的行为拒之门外，往往还要以“化解人民群众内部矛盾”、“做群众工作”的旗帜受理涉法涉诉信访案件。于是造成了案件不断地进入重审、再审程序，审而不终，最终形成了诉讼未能解决问题，而通过信访却使问题得以有效解决甚至比诉讼解决的效果还好的“成功案例”。大量的纠纷不通过正常的司法途径去解决，却集中到党委和政府信访部门，以期取得领导重视，信奉领导批示的“文件”，甚至形成了信访人和司法机关“打官司”的闹剧，严重破坏了司法秩序。司法秩序的破坏造成了当事人对司法权威的无视和对司法公信力
的肆意挑战。老百姓不相信法官的上司是法律，认为“司法只能解决小问题，信访才能解决大问题”，甚至“闹访”才能最终解决问题。需要注意的是，一些涉法涉诉案件的当事人之所以“闹访”，并非全部是司法裁决的不公，而是试图通过“闹访”获得超出正常范围的“补偿”，一旦“成功”，便会在全社会产生示范效应，从而引致更多的“闹访”，形成恶性循环，对法治造成致命的破坏。
3.对人权保障的冲击。大量的无序信访引发的社会现象似乎表明中国的人权保障还有很长的路要走。无论何种形式的信访，就信访本身而言，公民行使宪法赋予的批评、建议、申诉、控告和检举权利的正当性符合信访的人权属性。不可否认的是，无序信访确实是公民权利得不到很好救济而被迫选择的极端主义做法，但主要问题还是在于信访制度的不完善和公民对信访制度的认知存在概念上的误解。在某种意义上，无序信访是人权不受保护或保护不当的体现。因司法救济和信访救济均达不到满意效果而产生的重复访、集体访、越级访以及缠访、闹访等无序信访，向外界宣告着“中国社会没有法治”、“中国老百姓没有人权”，使中国的人权问题饱受诟病和冲击。此外，对无序信访的应对无力和错误处置导致了社会公众对人权保障的质疑。例如，“非正常上访训诫教育中心”的设立，[31]这种带有“劳动教养”性质的信访处置方式，不但是对信访制度的歪解，而且是对人权以及法治的不尊重。相反，为了“人权”二字，一些国家机关甚至司法机关不敢于去界定有理和无理、有序和无序、正常和非正常的概念，而
任由信访者施展“十八般武艺”，除了被动接受和劝导、推诿、安抚之外“无计可施”，致使国家法治秩序陷入混乱。
三、规范信访秩序的法治路径
制度自信告诉我们，信访制度是善治。善治可以被看作是治理的衡量标准和目标取向。[32]“达至善治目标的国家治理，是一种达成和服务于某种良好目标模式的现代国家建构过程和方式。”[33]“社会主义善治作为一种新的社会治理模式，要求尊重多元化的权威，发挥他们各自领域解决社会问题的能力，以达成增进全体成员的利益的共同目标。”[34]信访是公民参与国家治理过程中的善意表达模式，其制度不可轻废。[35]应当承认，无论寻求司法救济还是信访救济，有序信访依然是丰富中国法治内涵和引导中国法治成长并走向成熟的积极力量。信访如何才能有序？答案在于信访是否能够在法治的轨道内运行。[36]中国的信访问题具有独特性，要在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的基本原则下，以现有国情为基本出发点，从建设民主政治、强化人权保障的角度，对信访秩序进行规范，此为中国社会信访秩序的法治模式。
（一）信访秩序的立法规范
无论何种关于信访制度的否定性论断，都必须承认，信访是中国社会短期不可消亡的形态。信访制度是后于信访行为而生成的应对性
[32]参见魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，载《法学论坛》2014年第2期。
[33]吴汉东：《国家治理现代化的三个维度：共治、善治、与法治》，载《法制与社会发展》2014年第5期。
[34]前引[24]，孙彩虹文。
[35]任喜荣认为，作为信访权利实现的制度基础，信访制度只能被完善或修正而不能被削弱或废除。参见任喜荣：《作为“新兴”权利的信访权》，载《法商研究》2011年第4期。